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海洋可再生能源管理的国际化视野
官玮玮 陈 诗 大连海洋大学
摘 要：人类对地球化石燃料的过度开发利用,导致温室气体的大量排放,严重威胁全球的气候与生态.面对未来可能会出现的全球陆地资源枯竭的威胁,人类逐渐把目光投向拥有巨大的尚未开发的能源潜力的海洋.世界各国普遍认为海洋可再生能源的开发会对国家的经济、社会和战略产生极其重要的影响.海洋可再生能源装置的配置应遵循生态现代化的框架,充分考虑对生物多样性的保护,对海洋环境的恢复以及对海洋生态系统的协调.海洋可再生能源的开发与管理应采取海洋空间规划管理框架体系,并在此基础上遵守国际法的相关规定,构建国际化的合作开发机制,共同开发、利用与保护海洋能源.
关键词：海洋可再生能源；海洋空间规划；海洋生态系统；国际法
中图分类号：P74?文献识别码：A?文章编号：1001-828X(2018)001-00-03
近年来,陆地资源的极度开发、二氧化碳的过度排放导致的各种大气污染和环境污染问题,引发人们不断思考如何利用清洁的海洋可再生能源为经济和社会发展提供动力支持.海洋拥有众多巨大的、经久的和尚未完全开发利用的能源,这些极具经济价值的海洋可再生能源可以分为：潮汐能、潮流能、波浪能、海上风能,海底地热以及海洋生物能等.随着陆地资源开发的持续加剧,许多资源都面临着枯竭的危险,丰富的海洋可再生能源蕴含着推动经济可持续发展的庞大潜力.众多研究数据显示,对温室气体排放的管理费用支出已经占到全球经济GDP的2%左右.因此,世界各国越来越重视“绿色产业”和“蓝色增长”.“绿色产业”指的是低能耗、低污染物排放的产品开发与生产行业.“蓝色增长”指的是海洋产业的发展,海洋可再生能源的开发与利用在其中占有重要的地位.随着海洋经济总产值在全球GDP中的比例逐年的提升,世界各国都逐步加大了对海洋产业的发展与扶持的力度,更为突出的是发达国家纷纷希望从对海洋可再生能源产业的投资中获得经济发展的红利.
一、海洋可再生能源开发与海洋生态环境的国际关注
长久以来,人们一直期望大力开发海洋可再生能源.世界上最早的对潮汐能的开发计划可以追溯到上世纪20年代.上世纪80年代初,面对高涨的国际石油,世界上的主要发达国家掀起了一股海洋可再生能源开发的热潮,然而到80年代末,伴随着国际石油的回落,众多潮汐能和波浪能开发计划由于项目成本、科学技术和环境影响等问题的出现而被搁置并逐渐被边缘化.海洋能源一直被认为是“缺乏关注的可再生能源”①.近年来,随着陆地资源竞争的加剧,生态环境破坏问题的突显,海洋科技实力的提升,海洋可再生能源的开发再次高调回归大众视野.21世纪以来,经过多年的发展,海洋与海岸带承受了人类生产与开发活动的巨大压力.在兴建海洋可再生能源装置的过程中,人们对这些建设是否会进一步加剧海洋与海岸带生态环境保护的压力始终存在着许多的质疑.正如人们对其他种类的资源开发对生态系统的破坏会产生担忧一样,人们对海洋可再生能源装置对海洋生态系统的影响也产生了深刻的焦虑与担忧.
在国际学术界,关于海洋可再生能源开发形成了两大流派,赞成派和反对派.赞成派的主要观点是：海洋可再生能源的开发是其他种类可再生能源开发的有益补充.同时,海洋可再生能源的开发对于减少对传统能源开发的依赖具有重大的贡献.海洋可再生能源的开发对于一个国家的经济、社会和战略都具有至关重要的影响.其中,最重要的莫过于海洋可再生能源的利用有利于减少温室气体的排放,进而减轻全球气候的变化程度.从经济学角度上来说,海洋可再生能源的开发会给地区经济发展带来正向的影响,提升国家能源利用的有效性,减少碳的排放量,提高能源利用的安全度,对于增加地区就业也有积极的作用.从社会学角度上来说,获取现代能源服务是人类社会发展的根本基础,社会的发展依赖现代能源服务的摄取,现代能源服务向更多偏远地区和偏远海岛的普及有利于社会的均衡发展.从战略学角度上来说,海洋拥有广阔的尚未开采的能源,海上风能、海洋潮汐能和波浪能将有可能成为未来能源供给的一个重要组成部分.2011年,日本福岛核电站核泄漏事故的发生又一次增强了世界对海洋可再生能源的关注度.目前,海上风能的产量逐渐匹敌化石燃料(煤和石油)的能源产量.同时,与争议不断的核能相比,大多数学者认为海洋可再生能源具有极其乐观的发展潜力与前景.
与赞成派的观点形成鲜明对比的就是反对派的观点：反对派对海洋可再生能源装置技术对海洋生态环境的影响提出了众多的质疑,例如：海洋生物原始栖息地缺失的危险,鸟类和海洋生物与海洋可再生能源装置碰撞的风险,噪声对海洋哺乳动物、鱼类、鸟类迁徙路线的威胁,海底能源传输电缆对海洋生物的电磁干扰,以及潮流的速率和海浪高度的改变等等②.多数现有的研究表明,各种海洋可再生能源装置对海洋生物的影响都被局限在较小的程度以内,目前尚没有明确的研究数据显示海洋可再生能源装置对海洋生物的栖息繁衍构成致命的威胁.海上风轮机最新技术的研发可以有效的规避飞鸟的碰撞.海底人为波浪能转换器所产生的噪音与震动一直被持续关注,从现有研究观测反馈的数据来看,建设中的海底人为波浪能转换器有可能会在一定程度内干扰海底生物族群,但这种影响的时间很短,并不会对海洋生物的生存和行为方式产生根本性的影响.许多环保人士担忧的噪音和电磁干扰对鱼群生活习性的影响还需要有充分的研究数据作为支撑.没有足够的研究证据,我们并不能简单的断言海洋可再生能源装置对海洋生物的活动构成了负面的影响,随着海洋可再生能源装置技术的进一步发展,各国海洋能源开发政策的进一步完善,海洋可再生能源装置对海洋生态环境的影响将会被控制在极小的程度以内.
人类的各种开发活动虽然对海洋以及海岸带的生态环境造成了一定程度上不可逆的影响,但是我们应该看到,人类的活动在一定程度上也在恢复和重整海洋生态环境.海洋可再生能源装置在这个过程中,扮演着积极的推动者的角色,并且对海洋生态环境的保护起到了正面的影响作用.人工鱼礁的建设有利于增强渔业的发展,促进生物栖息地的重建以及改善海岸带周边的生态环境.甚至有另外一些研究的初步数据显示在海洋可再生能源装置(例如：波浪能水轮机)的周围,鱼类的丰富程度要超过没有这些装置的地区.还有研究发现,在海洋可再生能源装置附近水域的生物多样性与物种丰富程度明显高于其他的正常水域.鱼群的聚集和海洋生物多样性的提升有利于海洋生态环境的根本性改变.此外,大型海洋可再生能源装置的集聚地区可以进一步升级为海洋保护区,从而对海洋鱼类和海底生物起到积极的保护作用.
二、海洋可再生能源开发与管理框架体系的国际动态
海洋可再生能源拥有陆地可再生能源所无法比拟的重要优势,海上风能具有比陆地风能更大的能源开发潜力,原因很简单,就是因为海上的风力比陆地上更大一些.众所周知,由于水的密度是空气密度的大约1000倍,所以潮汐流由于水流动的原因会产生巨大的能量装载系数.波浪能的可预知性和极大的丰富性以及它所带来的视听方面的较小影响,一直都被认为是极度环境友好装置的典范.作为可再生能源的一种,海洋可再生能源的开发利用不会产生二氧化碳,也不会产生任何化学的污染物,因此对环境产生的负面影响也是很低的.近期一系列调查发现海洋可再生能源装置的应用带来了许多经济价值,对于能源开发利用的运营成本与费用也都能够控制在合理的范围之内.
陆地可再生能源的开发与管理已经形成了一套相对完善的框架体系,相比之下,海洋可再生能源的开发与管理需要学术机构、社会投资者和政府决策者之间进一步共同努力协作来推动生态现代化管理框架体系的构建.海洋中蕴藏的巨大能源潜力的开发需要依靠技术的创新,投资的管理和政策的支持.海洋的潜力是无穷的,然而我们当前的技术开发潜力确是有限的,为提升海洋可再生能源在各国能源构成中的比例,各国政府需要在其中扮演重要的协调作用,例如：对海洋可再生能源的发展提供政策的扶持,不断提升海洋新科技的研发能力,大力推进新技术的生产力转化,合理选址进行海洋可再生能源的建设,对能源进行有效的分配,对可能产生的环境影响问题进行及时的监督与处理.近年来,各国政府都在大力的倡导经济的“蓝色增长”,对海洋可再生能源的规划已经被提升到国家战略的高度.海洋可再生能源被认为是国家经济新的增长点,可以提升国家的国际竞争地位,可以提升资源利用的有效性,可以保护海洋生态环境,促进国家经济的可持续发展.
随着海洋可再生能源开发的深入,各国政府亟待采取一个完善的开发与管理框架体系,对海洋可再生能源等各项人类海洋利用活动进行规范与管理.对当前正在运行中的海洋可再生能源开发企业的监控,应对来自环境保护的压力,以及决策海洋可再生能源未来的发展方向等诸多问题,都需要政府采取海洋空间规划的方法来进行管理③.海洋空间规划决策的支持体系需要由专家、投资者和政府决策制定者共同参与并形成有效的意见交流,促成从海洋可再生能源的开发与管理这样一个单项管理到海洋空间开发与管理这样一个全方位管理的转变.由此可以看出,海洋可再生能源的开发与管理不是一个单维度的问题,而是一个多维度的问题.海洋可再生能源的开发与管理首先需要从国家层面上进行统一规划,进行充分的环境影响评价；其次对海洋可再生能源装置进行合理的空间布局,对海洋可再生能源开发企业的活动进行有效的监管；最后对海洋可再生能源的发展进程进行正确的评估,获取准确的数据,构建完整的信息反馈体系,及时解决各种冲突问题,协调各方投资者的利益矛盾,形成一个完整的知识体系和管理体系,确保下一步可以更好的开发利用海洋可再生能源,并有利于促进生态环境保护、社会以及经济发展目标的达成.
从全球范围内来看,许多国家都制定了海洋可再生能源发展规划,希望通过制定政策的手段为海洋可再生能源的发展提供优越的投资条件.国家间发展不平衡的现象也很正常,许多国家目前正在积极的探索适合本国的管理框架体系来推动国家能源供给的多样化.正如上面论述中提到的海洋空间规划的方法,政府在海洋可再生能源的开发与管理中起着至关重要的作用.国家的调控政策既需要把握现在也需要放眼未来,协调好各个利益集团之间的关系,可以满足海洋新型能源企业的发展需要,也不妨碍传统渔业企业的发展需要,同时也能够保护海洋生物的多样性与海岸带生态系统的平衡稳定.海洋空间规划这个管理框架体系的应用可以使政府,研发机构和投资经营者都有机会参与到海洋可再生能源装置的配置和决策过程中来,有利于更好的设计、选址、建造和运营这些装置,可以从整体上对海洋可再生能源的开发进行管理,从多方面收集数据,不断推动技术革新,保证对环境的影响可以降低到最小的程度.总体来说,正确的国家政策能够促进和提升国家海洋可再生能源的开发与管理.世界各国应充分利用海洋空间规划这个管理框架体系来给予海洋可再生能源发展以更好的设计规划和技术规模,收获更大的经济协同效应与环境恢复效能.
三、海洋可再生能源开发与管理的国际法思考
当今社会,世界各国普遍对海洋可再生能源发展的未来持乐观的态度,尽管还有许多技术上的缺陷和不足,海洋可再生能源中的海上风能已经在全球范围内逐渐开始与煤、石油、核能等传统能源开启相对紧密的竞争对抗了④.从世界范围内来看,海洋可再生能源的发展对发展中国家和发达国家都具有重要的战略意义.海洋可再生能源之所以能够吸引全球众多国家的注意力,主要原因在于其被认为是21世纪世界各国可持续发展的必要行动方案.海洋中所蕴含的巨大能源能量有可能超越我们之前对所有陆地能源能量的认知.正因为如此,世界各国对海洋可再生能源开发的关注度等级逐步提高,甚至加入到国家发展战略的高度,成为国家可持续发展战略中不可或缺的一部分.各种新能源包括海洋新能源的开发与使用也成为衡量一个国家国际竞争力的重要指标.
当我们提及可持续发展这个概念的时候,我们需要明确的一个观点是可持续发展不仅仅是一个经济词汇,它还包含有法律的内涵,可持续发展的应用会产生许多法律的结果和效应.国际海洋法法庭采纳了一种观点是：人类共同的遗产应该成为促进可持续发展的一个必不可少的部分.意思就是说当我们从经济、社会和环境这个整体上来践行可持续发展这个原则时,实际上我们是在遵从国际法的一些规范.海洋可再生能源作为可续持发展的一部分,也应该遵从国际法上的相关规范.我们在上面谈到海洋空间规划,这个管理框架体系并非仅仅局限于内部和领海水域,还应该被广泛应用到公海领域.换句话说,如果我们想应用海洋空间规划这个管理框架体系,我们必须把它与国际法联系起来,因为国际法的许多规范都与海洋可再生能源的开发与管理密切相关.《联合国海洋法公约》奠定了与海洋相关的法律制度的基础.在这部公约中规定,在国家领海里设置的海洋可再生能源装置处于国家的管辖权之内,然而这里有一个关键的问题是如果领海内的海洋可再生能源装置妨碍了他国船只的无害通过权,该怎么解决呢？一般来说,可以通过调和解释来说明这些装置的搭建并没有对他国船只的无害通过权构成不合理的侵犯,特定的航道会被开辟出来以供他国船只安全航行.英国是世界上第一个因为海洋可再生能源装置妨碍无害通过权而接受这一条款的国家.荷兰是世界上第二个遵循国际海事组织航行安全分委员会的规定而制定一系列对应的交通隔离措施的国家.这些隔离措施的应用范围包括荷兰的海上油气钻井平台,同时还包括它的海洋可再生能源装置.进一步来说,各国的海洋可再生能源装置和安全保护区域的建设都不可以妨碍海洋航道的国际通航.
海洋可再生能源的开发与管理离不开世界各国的通力合作,《联合国海洋法公约》规定世界各国应该独立或者联合起来采取必要的措施来预防、减少和控制海洋环境遭受任何形式的污染.因此,世界各国都有责任紧密团结起来共同进行海洋可再生能源的开发与利用.在此基础上,另外一个重要的问题就出现了.可以跨越国家的管辖范围来设置海洋可再生能源装置吗？虽然,目前在实践中并没有任何海洋可再生能源装置被设置到公海上,但是,在理论上这是一个热点讨论的问题.此外,海洋可再生能源装置的设置不应该妨碍空中航行的安全.国际民航组织认同在雷达设备方圆15公里以内不应设置任何海上风能的风轮机.
预防全球气候的改变、防止环境污染以及保护生物的多样性离不开世界各国的紧密协作.国际合作的机制是十分必要的,发展中国家可以借此向发达国家学习先进的技术和管理经验,共同促进海洋的开发与管理.因此,对海洋的开发与管理注定不可能只是单个国家的责任,国际航行的自由,公海的海洋空间规划的实施,海洋生态系统的维护,以及海洋可持续发展的推进都需要构建多边的框架管理制度.海洋是人类共同的财富,构建一个国际化的制度体系可以使各国共享信息,明确法律权利与义务,协同行动,合理的开发和利用海洋的各种能源.
注释：
①Brendan Flynn. Ecological modernisation of a ‘Cinderella renewable’? The emerging politics of global ocean energy. Environmental Politics, 2015, 24(2): 249~269.
②Richard Inger, Martin J. Attrill, Stuart Bearhop and etc. Marine renewable energy: potential benefits to biodiversity? An urgent call for research. Journal of Applied Ecology, 2009, (46): 1145~1153.
③Arianna Azzellino, Daniel Conley, Diego Vicinanza and etc. Marine Renewable Energies: Perspectives and Implications for Marine Ecosystems. The Scientific World Journal, 2013: 1~3.
④ Montserrat Abad Castelos. Marine renewable energies: opportunities, law, and management. Ocean Development & International Law, 2014, (45): 221~237.
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