新一轮粮食改革：背景和方向,本文是有关价格论文写作资料范文与方向和粮食和改革有关论文范文.
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2017年一号文件再次聚焦农业供给侧结构性改革,明确了当前农业农村发展所面临的问题和矛盾,指出了本年度改革主要内容,即优化“三个体系”（产业体系、生产体系、经营体系）,提高“三率”（土地产出率、资源利用率、劳动生产率）,促进“一个转变”（农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求,向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变）.文件从六大方面部署了本年度的改革任务,其中,“深化粮食等重要农产品形成机制和收储制度改革”是33条具体任务之一.本文拟结合一号文件精神,讨论新一轮粮食改革的相关问题.
一、2004年以来粮价改革的历程
在中国农村改革近40年的时间里,粮食流通体制和改革始终贯穿其间.1998年粮改,由于在流通体制和粮食企业体制改革没有完全到位的情况下放开了,导致粮食的生产者一直处于疲软状态,进而影响到粮农收益.2000-2003年,稻谷、小麦、玉米三种粮食亩均净利润分别为-3.2元、39.4元、4.9元、42.9元,其中小麦亩净利润分别为-28.8元、-27.5元、-52.7元、-30.3元,居然全部为负值.此间的粮食播种面积分别为108463千公顷、106080千公顷、103891千公顷、99410千公顷,呈逐年下降趋势；粮食总产量分别为46217.5万吨、45263.7万吨、45705.8万吨、43069.5万吨,也基本呈下降趋势.由此导致了国内粮食供求平衡出现了问题,粮食进口量连年上升,到了2003年超过了2500万吨.
为了解决农民种粮积极性低下和粮食供应不足问题,在2004年出台了一系列有关粮食产业发展的政策.2004年一号文件提出了多项从本年度开始实施、有利于粮食产业发展的新政策,如开始实施种粮农民直接补贴和农机具购置补贴,继续实施良种补贴；实施优质粮食产业工程,选择一部分有基础、有潜力的粮食大县和国有农场,集中力量建设一批国家优质专用粮食基地；确定一定比例的国有土地出让金,用于支持农业土地开发,建设高标准基本农田,提高粮食综合生产能力；全面放开粮食收购和销售市场,实行购销多渠道经营；等等.2004年,为切实保护种粮农民利益,促进粮食生产,国家从当年新
粮上市起,进一步放开粮食收购,由取得经营资格的企业随行就市收购.同时,对重点粮食品种实行最低收购制度,在重点粮食品种市场低于最低收购时,指定部分粮食经营企业按照最低收购敞开收购.2004年一号文件发布的一系列惠农政策的实施具有重要意义.仅就政策而言,2004年中籼稻最低收购为每50公斤72元,粳稻最低收购为每50公斤75元.2005、2006年一号文件继续执行稻谷最低收购.在稻谷相对偏低的2004、2005、2006年,国家依据稻谷各品种最低收购价,相继在主产省启动了托市收购执行预案,带动了稻谷回升至最低收购价水平,有效地保护了农民利益,稳定了市场.2006年,小麦也被纳入最低收购价范围.2008年,国家为保证农民收入,对玉米实行了临时收储政策（包括大豆,后增加到棉花、食糖、油菜籽等,不在本文讨论范围之内）,按照高于市场的临时收储来收购东北地区的玉米,对东北农民稳定增收起到了重要作用.2008年以后,国家收购小麦、稻谷、玉米的最低（临储）呈逐年上升趋势,直到2015年.各年度的粮食政策和国家收购分别见表1和表2.
2015年是我国粮食的转折点.从表2可以看出,自2008年起,稻谷和小麦的最低收购每年都有所提高,这一趋势到了2015年开始终止；玉米的临时收储政策从2008年开始实施,2010年到2013年每年都在上升,2014年和2013年持平,2015年开始下降.自2004年全面实施“以工补农、以城带乡”政策,农村经济形势、城乡关系均发生了转折性、根本性变化,被学术界称为“农业新政”.2004年,农民人均纯收入为2253.4元,城乡居民收入之比为3.2:1.此后,农民收入一直呈上升态势,城乡居民收入之比在2009年之后一直呈下降态势,粮食产量从2004年的43069.5上升到2015年的62143.9万吨,被称为农业农村发展的“黄金十年”.可以看出,在此期间,粮食、农民收入、粮食产量等指标均呈正相关关系.那么,为什么2015年粮食会发生转折？是哪些因素导致了“拐点”的出现？
(一)粮食生产成本不断提高
2004年以来,由于多种因素的综合作用,粮食作物的生产成本呈较快
的上升趋势,见表3.为了保证种粮农民的基本利益,国家对稻谷和小麦的最低收购以及玉米的临储自2008年以后逐年调高,但依然无法弥补成本的增加,以至于三种作物的净利润在后期都呈下降趋势,这从图1-图3可以看得非常清楚.这也说明,仅仅依靠国家提高收购很难维持粮食种植的基本利润水平,必须寻找其他更加有效的途径.从图1-图3中三种粮食作物净利润曲线的变动看,稻谷的亩净利润在2011年就开始下降,也就是说,2008年的上调效果只维持了3年；小麦的亩净利润2008年当年达到最高,2009年就开始下降,政策效果仅维持了1年；玉米自2008年开始实施临时收储政策,2011年亩净利润达到最大,如果算是2012年亩净利润197.68仍然高于2008年的159.22元,2013年即出现了断崖式下降（77.52元）,政策效果也只维持了4年.至于2015年之前粮食总产量的“十二连增”,则主要是粮食作物和其他作物的比较收益造成的,本文在此不作讨论.
(二)国际粮价持续下跌
在WTO框架下,国际粮食对我国粮食会产生“天花板”效应.本世纪初期,我国刚刚加入WTO,正值国际农产品处于高位运行,我国主要农产品的都低于国际市场,表现出十分明显的竞争力.但自2012年底起,国际市场粮食开始持续下跌,尤其是金融危机后,全球经济一直疲软,直接影响到对粮食的需求.到了2015年底,国际市场粮食比2012年底下降了30%-45%.而与此同时,我国对三大粮食收购的则一直上涨,导致了粮食国内外倒挂开始持续,并由部分品种倒挂转向全面倒挂.2013年7月大米、玉米国内开始持续高于配额内进口到岸税后价,2014年粮棉油糖肉等主要农产品呈现全面倒挂态势.部分品种价差（国内农产品市场价与国外产品配额内进口到岸税后价的差）逐步扩大.大米、小麦、玉米三大谷物2014年11月价差分别高达每公斤1.08元、0.58元、0.52元,图4、图5、图6分别展示了三种粮食国际市场和国内期货的比较.其中,小麦、玉米使用的是芝加哥期货交易所的收盘,大米使用的是泰国和越南大米的离岸.可以看出,玉米的国内期货基本上一直高于芝加哥期货市场,大米和小麦的国内期货2013年后高于国际市场.另外,由于保护的作用,三种粮食的国内期货市场比较平稳,而国际市场波动较大,尤其是芝加哥期货市场的小麦,这从另一方面也验证了中国对主要粮食进行支持的作用.
在WTO框架下,我国对粮食产业保护的手段不多,主要是进口配额.三种粮食的配额分别为：小麦963.6万吨、玉米720万吨、大米532万吨,配额内关税为1%,配额外65%.近年来,三种粮食进口量均程逐年增加趋势,2016年,中国共进口小麦341.2万吨,同比增13.5%；大米356.2万吨,同比增5.5%；玉米316.8万吨,由于改革的效果,同比减33.0%.
除了小麦外,如果加上从越南等国家的大米,中国每年进口的大米量可能已经超过配额.玉米进口量加上替代品大麦、高粱、玉米酒糟等,实际是已经超过了配额.可见,在国内居高不下的大前提下,中国粮食进口的形势非常严峻,如何真正实施2014年一号文件提出的“谷物基本自给,口粮绝对安全”的国家粮食安全战略,改革是重要手段之一.在某种程度上也可以说,正是国际市场的低位运行倒逼着中国必须进行粮食改革.
(三)粮食种植结构不合理
粮食持续高位运行导致农业结构畸形化.尽管表3显示近年来三种粮食亩均盈利在下降,但由于国家收购,粮农的收益比较稳定,而其他作物波动频繁,收益时高时低,造成这些年来适合种植粮食作物的土地大都种植了粮食作物,从而种植业内部严重偏重于粮食作物,粮食作物内部又偏重于三大主粮.
从上面的分析可以看出,近年来,粮食政策到了非改不可的时候了.2014年一号文件提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新时期国家粮食安全战略,2015年一号文件提出“深入推进农业结构调整”,这就意味着必须对支撑经济结构的最基础的要素——进行调整.如果从改革时机看,可能在2010、2011等年份最为合适,但晚改总比不改好,2015年,政府终于启动了粮食改革的进程.
二、粮价改革在供给侧结构性改革中的地位
在整个农产品体系正,只有主要三种主粮、棉花、大豆等由国家制定,其余的完全由市场调节.棉花、大豆等正在改为目标,当前的粮食政策制约了农业结构调整的进程,在农业供给侧结构性改革的政策框架下,必须对粮食政策进行调整.
(一)粮食是农业结构调整的指挥棒
结构调整是农业供给侧结构性改革的重要任务之一.2017年一号文件提出“粮食作物要稳定水稻、小麦生产,确保口粮绝对安全,重点发展优质稻米和强筋弱筋小麦,继续调减非优势区籽粒玉米,增加优质食用大豆、薯类、杂粮杂豆等”,在粮食作物内部,如果继续维持小麦、稻谷、玉米的高价位和粮农稳定收入,则非优势区籽粒玉米不仅无法调减,实际上海有可能继续增加.地处黑龙江第四、第五积温带的广大地区,原本不能种玉米,但在临储诱导下,这
两大地区也开始种植玉米且全部卖给国家.2016年临时收储政策取消后,这两大地区的玉米种植面积随机大大减少.可见在结构调整中的重要作用.2016年“镰刀弯”地区玉米种植面积减少了3000万亩,大大超过农业部调减1000万亩的计划,完全是玉米在起作用.粮食改革,还能够在确保口粮绝对安全的前提下减少粮食播种面积,增加经济作物、饲料作物面积,建立起与中国土地资源禀赋相一致的三元种植结构.
(二)粮食改革是全面提升农产品质量和食品安全水平的基础
一号文件提出“坚持质量兴农,实施农业标准化战略,突出优质、安全、绿色导向,健全农产品质量和食品安全标准体系.”粮食改革的方向是市场化,由市场根据产品的数量和质量进行定价,优质优价.这样,符合消费者要求的安全、优质农产品就会卖出高价,而质量低、残留高的农产品就会被挤出市场.而在当前的保护收购制度下,农民把收获的粮食不论品种、品种,甚至不论是否特殊品种（比如小麦是否强筋小麦等）全部卖给粮站,粮站只按照简单的水分等物理指标进行分级定价,不可能细化到具体品种,也没有条件进行分类保存.这样,种植高品种粮食品种的农民就会由于多投入而吃亏,从而就会发生“劣币驱逐良币”现象.
(三)粮食改革是推进农业清洁生产的基础
2015年,国务院发布了《关于加快转变农业发展方式的意见》（国办发〔2015〕59号）,提出了“坚持化肥减量提效、农药减量控害,建立健全激励机制,力争到2020年,化肥、农药使用量实现零增长,利用率提高到40%以上”的目标.与59号文相适应,今年一号文件提出“深入推进化肥农药零增长行动,开展有机肥替代化肥试点,促进农业节本增效.”推进化肥投入零增长、鼓励农民生产出绿色乃至有机粮食产品,必须实行市场细分化策略,对绿色、有机农产品进行有效识别,建立严格的绿色、有机农产品标准和准入制度,进而优质优价.
这次粮食改革是在前面多次改革的基础上推进的,在近期,要通过改革,理顺粮食产品之间、粮食产品和其他农产品之间的比价关系,为推进农业供给侧结构性改革奠定基础.从远期看,要通过改革,构建粮食产业的新型经营体系,进而重塑粮食产品的国际市场竞争力.
三、玉米收储制度改革是粮食改革的“试金石”
从表2可以看出,2009-2013年,国家对对玉米的临时收储每年都有所提高,但与此同时,美国等主要玉米生产国则由于连年丰产而导致国际玉米不断走低,致使国内玉米和国际市场差距越来越大,其结果则是国内加工和饲料企业大量购买国外玉米,国家收购的玉米只能存在粮库里,“洋粮入市、国粮入库”,目前临储玉米总库存超过了2.7亿吨,国储库存里的玉米超过全国一年的消费量.这是我国粮食供求结构性矛盾最突出的一个领域.因此,农业供给侧结构性改革中的玉米“去库存”,实际上是 “去”.在当时的临时收储下,玉米的库存无法减少而只能增加.
从表2可以看出,2015年国家对东北四省区的玉米临时收储从每50公斤112元降到100元,预示着临储制度改革的开始.从2016年起,国家取消了玉米临时收储制度,按照“市场定价、价补分离”的原则,将以往的玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“定向补贴”的新机制.在新的制度下,玉米完全由供求关系决定,反映国际、国内市场状况,调节生产和需求,生产者根据市场行情出售玉米,各类市场主体自主入市收购.在国际市场走低、国际国内市场趋于一致的情况下,失去国家“托市”的玉米肯定走低,这就需要建立玉米生产者补贴制度,确保优势产区玉米种植收益基本稳定.
取消国家“托市”后,玉米以及种玉米农民的收益下降是显而易见的.因此,玉米改革的构建就在于怎样在完全市场化条件下确保农民利益不受损,从而确保玉米产业健康发展.我们2016年对吉林省300多玉米种植户的调查发现,样本平均单产650公斤/亩(标准水),亩成本870元,其中物质费用360元,用工费用510元,斤粮成本为0.67元/斤.按2015年当地实际收购0.88元/斤（生产者,国家临储1.00元,但实际收购时考虑很多因素,包括农民一般不直接卖给粮站而是卖给粮食经纪人）计算,每亩总产值1144元,扣除物质投入、用工,每亩实际纯收益274元.若按当地平均租地费用500元/亩计算,租种土地每亩实际纯收益为－226元.2016年实现市场化收购后,各个主体均已入市,若按平均每斤0.73元计,则每亩纯收益仅为79元.每亩地国家定向补贴170元,则农民种植玉米的亩纯收益249元.而大部分农民把粮食卖给经纪人,实际上卖不到0.73元的,因此,农民的实际收益会更低.从调查情况看,农民对此是不满意的.
从2016年玉米的进口情况看,改革对于减轻国际市场冲击的效果是显著的.2016年,中国共进口玉米316.8万吨,同比减少33.0%,说明国内玉米回归后,进口玉米的优势正在逐步消失.当然,300多万吨的进口量同时也说明“去库存”的效果仍有进一步提高的余地.此外,历年作为玉米替代品而进口的大麦、高粱、玉米酒糟都大幅度下降,其中,大麦进口500.5万吨,同比减少53.4%；高粱进口664.8万吨,同比减少37.9%；玉米酒糟（DDGs）进口306.7万吨,同比减少55.0%.同样可以说明玉米改革的成效.
从2016年玉米临时收储制度和改革的情况看,第一,国内玉米已经接近于国外玉米的到岸,“去库存”有了现实基础,改革的市场化目标初步实现；第二,调动了玉米加工、储运等各类市场主体的积极性,各类主体纷纷入市；第三,种粮农民的收益有所下降.
因此,如果要全面评估玉米改革的成效,就必须对种粮农民的收入状况进行评估,要回答在东北地区农业生产力水平和土地资源禀赋条件下,农民种植玉米的收入达到多少是合适的？诚然,这是一个政治经济学问题.但这是一个必答题.原因在于,第一,农产品问题从来就不是单纯的经济问题,涉及到城乡关系和国民收入的分配格局.尤其是粮食改革的目标从来就是粮食供给和农民收入的统一,不可偏废.第二,玉米改革是粮食改革的先导,下一步小麦、稻谷的改革,以及大豆目标的进一步改革很可能要借鉴玉米改革的经验,要回答的主要还是种粮农民的收入问题.
参考文献:
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（作者单位：孔祥智:中国人民大学农业与农村发展学院二级教授、博士生导师；张效榕:中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生）
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