从管理到治理：新时代体育治理体系和治理能力现代化建设的四个主要转变,该文是化建设类论文怎么撰写与现代化建设和新时代和治理相关专科毕业论文范文.
化建设论文参考文献：
摘 要:党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系与治理能力现代化”的建设要求.党的十九大再次强调“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”.作为国家全面深化改革布局的一部分,新时代的体育改革也应当把推进体育治理体系与治理能力现代化作为核心任务来完成.在推进体育治理体系与治理能力现代化建设上,主要是完成四大转变,即从一元管理主体向多元治理主体转变,从垂直型管理结构向网络型治理结构转变,从单部门封闭管理机制向跨部门协同治理机制转变,从“人治”型管理方式式向法治型治理方式转变.
关键词：体育；治理体系；治理能力；现代化；多元治理主体；网络型治理结构；协同治理；法治型治理方式
中图分类号：G80-05
文献标识码：A文章编号：1000-520X（2018）07-0005-07
From Management to Governance：Four Major Changes of Chinese Sports Management System and Governance Capacity Modernization in New Era
MA Dehao1,2
（1.School of Sports & Health, East China Normal Univ., Shanghai 200241, China;
2. Hubei Recreational Sports Development Research Centre, Wuhan 430062, China）
Abstract:The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Chinese Communist Party emphasized the modernization of the state governance system and governance capacity. The 19th Central Committee of the Communist Party of China reinforced that the overall goal of the comprehensive deepening of the reform was to perfect and develop sociali with the Chinese characteristics and to promote the modernization of the national governance system and capacity. As a part of the reform, sports reform should also take promoting the modernization of sports management system and governance capacity as a core task. Four major changes included tranormation from a single management subject to multiple governance main body, from vertical management structure to network governance structure, from single department’s closed management to cross-sartorial department’s collaborative governance, from management model of rule by people to governance model of rule by law.
Key words:sport; management system; governance capacity; modernization; change; multiple governance main body; network governance structure; colabrative governance; goverance model of rule by law
1研究的缘起
我国传统的体育发展方式带有典型的“管理主义”的倾向,集中表现在政府作为单一主体垄断了绝大部分体育资源,并通过行政指令的方式从上至下对体育发展进行全能型的控制.这样的发展方式在我国体育基础薄弱的现实条件下,有其历史的合理性.然而,随着我国改革开放政策的逐步推进,体育发展的内外环境已经发生了深刻的变化,主要表现为民众的体育需求日益多样、体育事务的复杂程度逐步加深、体育产业的进一步发展需要更多的自主空间.面对这些变化,“管理主义”倾向的体育发展方式逐步式微,与国家宏观层面改革的矛盾与冲突也逐渐增多.要这些矛盾与冲突,最根本的出路就是全面深化体育改革.
党的十八届三中全会把“推进国家治理体系与治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标［1］,其也被视为我国发展的第五个现代化,具有重大的战略意义［2］.总书记对此强调：“改革开放以来,我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题,强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性……推进国家治理体系和治理能力现代化是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求,也是实现社会主义现代化的应有之义［3］.党的十九大也指出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”［4］.而作为国家全面深化改革布局的一部分,体育改革也应当把推进体育治理体系与治理能力现代化作为核心任务来完成.
事实上,“治理”与“管理”虽仅有一字之差,但其内涵却存在质的差异,主要表现为四个方面：一是主体上的差异,“管理”的主体是单一的,通常为政府或其他国家公共权力,而“治理”的主体是多元的,包括政府、社会组织与市场组织等；二是结构上的差异,“管理”是政府基于科层制体系而形成的垂直型结构,而“治理”则是多元主体基于合作与分工而形成的网络型结构；三是协同度不同,“管理”更多的是政府单部门的封闭式行政,“治理”更多的是政府多部门的协同式行政；四是权威性质不同,“管理”强调人治,而“治理”强调法治［5］.国家治理的理想状态是“善治”,即实现公共利益最大化的治理过程,其本质特征是国家与社会处于最佳状态,是政府与其他主体对社会事务的协同治理.衡量一个国家的治理体系是否现代化,主要包含五个标准：一是公共权力运行的制度化与规范化；二是公共治理与制度安排从根本上体现人民意志；三是宪法和法律成为公共治理的最高权威；四是治理体系有利于提高行政效率和经济效益；五是各种制度安排整体协同、密不可分［5］.
目前,我国体育改革已进入攻坚阶段,很多体育问题越来越带有跨界性、跨域性、复合性的特点.对这些深层次问题的,亟需体育管理部门改变传统的“管理主义”行政思维,主动联合多主体、多领域、多系统协同推进体育改革［6］.在这种背景下,推进体育治理体系与治理能力的现代化不仅是主动契合国家全面深化改革总战略的应然之举,是积极顺应国际体育发展趋势的必然之策,更是创新体育发展方式、建设体育强国的内在需要.正如《体育发展“十三五”规划》所要求的：“坚定不移走中国特色社会主义体育发展道路,创新体育发展方式,全面提升体育治理体系与治理能力现代化水平,努力将体育建设成为中华民族伟大复兴的标志性事业”［7］.基于此,本研究论述了新时代我国推进体育治理体系与治理能力现代化所应重点解决的四大转变.
2从一元管理主体向多元治理主体转变
2.1体育发展一元管理主体面临的挑战
治理理论的一个核心思想便是强调多元主体的参与［8］.改革开放的进程就好比一把利剑刺破了我国相对封闭与固化的一元社会,这一方面极大地提升了我国的生产力,另一方面也使得我国的很多问题变得复杂化,单纯地依靠政府的力量已越来越难以这些问题.这样的境况同样存在于体育的发展中.计划经济时期,政府在体育发展中处于绝对主导地位,体育的运行机制能够较顺畅地进行.然而,改革开放以后,伴随着国家宏观层面上的权力下放与市场化改革,传统的体育发展方式开始受阻.
一个典型的例子便是运动员的退役安置问题.在计划经济时期,运动员在退役后基本都能够通过政府的安置获得一份体制内的工作.然而,随着我国劳动人事制度的改革,政府的安置受阻,而逐渐活跃起来的市场组织在职员的招聘上更多地以能力为标准.长期在体制内训练的运动员由于缺乏相应的职业教育,而不能很好地被市场所吸纳,进而导致了运动员退役安置问题的出现,这其实也是政府治理能力失效的表现.根据国家体育总局公布的数据,我国每年有近4 000 名运动员退役,在举办奥运会、亚运会、全运会等大赛年份,退役人数增至5 000～6 000人［9］.而根据《全国体育人事工作调研报告》的数据,在随机抽选的8个省区内,未就业安置及待就业的退役运动员占到了全体运动员的近30%［9］.前国家体育总局局长刘鹏指出：“我国从体育大国向体育强国转变过程中,面临五座大山的挑战.其中,运动员文化教育、就业安置和伤残保障等根本性问题是其中的一座”［10］.在这种背景下,单纯地依靠政府力量已很难安置越来越多的退役运动员,必须借助体育社会组织与市场组织的力量来共同这一难题.
另外一个典型的例子就是我国群众体育目前的发展困境.在计划经济时期,群众体育的组织主要依靠政府及其建构的“单位制”来完成.然而,随着我国社会主义市场经济建设的推进,“单位制”逐步消解,政府也由于缺乏相应的组织基础在群众体育的发展上难以有所作为,不能有效地满足民众日益增长的多元化体育需求,亟需借助体育社会组织与市场组织的力量来协同这一难题［11］.比如根据国家体育总局2014年委托第三方在全国12个省份开展的全民健身服务质量公众满意度调查显示：全民健身公共满意度指数为68.7分,刚刚超过中性值（60分）.在全民健身服务质量的分指标中,公众对体育场地的管理水平、体育组织的专业化程度以及体育活动数量的满意度最低.由此可见,政府所提供的公共体育服务质量离我国民众的期望还有较大的差距［12］.所以,不管是从国家宏观层面的改革走向来看,还是从体育发展的内生需求来看,构建政府、社会组织与市场组织共同参与体育发展的多元治理体系已成为新时代我国体育能否实现可持续发展的关键.
然而,在构建体育发展多元治理体系上,目前存在着两个主要瓶颈.一是受我国长期实行社会组织“注册挂靠制度”和“非竞争性原则”的约束,体育社会组织的总量严重不足,而且大多同构于相应的管理部门,导致其功能发挥受限［13］.据统计,截止2014年底,我国正式登记的体育社会组织有32 785个［14］.如果按照国家统计局2013年公布的人口数来计算,我国每万人拥有的体育社会组织数仅为0.2个,与德国每890人拥有1个非营利体育组织的差距显著［14］.另据民政部2013年对全国性社团的抽样调查显示：体育类社团的活跃度指数在全国社团中的排名为倒数第2位,公共体育服务能力指数在全国社团中的排名为倒数第1位［14］.
二是我国体育市场组织的总产出占GDP的比重相对偏低,且产业布局结构不合理.根据《2016年国家体育产业总规模与增加值数据公告》显示：2016年,我国体育产业的总规模（总产出）仅占同期GDP比重的0.9%［15］.而同时期,韩国体育产业的GDP占比为3%,美国为2.9%,日本为2.5%,英国为2%［16］.事实上,我国体育产业的GDP占比甚于低于同为发展中国家的巴西（2.1%）［16］.此外,在体育产业布局结构上,2016年我国体育用品及相关产品制造业占体育产业总规模的比重为62.9%,而体育服务业（除体育用品和相关产品制造、体育场地设施建设外的9大类）的比重仅为35.9%［15］,与发达国家的体育产业布局结构存在较大差异.比如英国2011年体育服务业占其体育产业总规模的比重为86.98%,法国为79.43%,德国为69.79%,韩国为62.55%［12］.
2.2构建体育发展多元治理体系的对策
在构建体育发展多元治理体系上,重点是要培育体育社会组织.对此,政府要发挥积极作用.一是要在社会组织管理制度上进行改革,考虑到体育社会组织的公益性特点,可以尽快实行“直接依法登记注册”制度,正如党的十八届三中全会所要求的：“应限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记”［1］.二是要按照党的十八届三中全会所做的“加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”的要求,改革“国家体育总局、中华全国体育总会和中国奥委会”三块牌子一套人马的现状,根据各自的职能分工逐步推进中华全国体育总会和中国奥委会的实体化,进而从顶层设计上改变我国各单项体育协会被相应运动项目管理中心同构的现状.在具体的权责分工上,国家体育总局应把更多的精力放在体育发展战略、体育法制法规、体育财政预算的制定以及对中华全国体育总会和中国奥委会相关工作的引导与监督上.中华全国体育总会应成为全国体育社团组织的统领者与管理者,主要负责群众体育的组织与开展.中国奥委会则主要负责竞技体育的发展,保障“为国争光”计划的完成.
在构建体育发展多元治理体系上,还应鼓励体育市场组织参与体育治理.一是要根据党的十八届三中全会“全面深化改革”的总体部署,让市场在体育产业的资源配置中起决定性的作用,尊重企业的主体地位,用“产业”而不是“事业”的思维来制定体育产业政策.二是根据国务院《关于加快发展体育产业,促进体育消费的若干意见》的要求,全面清理不利于体育产业发展的有关规定,取消不合理的行政审批事项 ［17］.同时,也要根据管办分离的原则着力推进体育行业协会与政府部门的脱钩,逐步为职业体育的发展提供制度上、产权上的便利.三是要完善体育产业的相关法律法规,保障体育市场组织的合法权益,加强对体育产业的监督,防范和化解体育产业的危机,维护体育市场竞争的公平性与有序性.四是构建完善的体育投融资体系,鼓励金融机构在风险可控的前提下开发适合多元化的信贷产品,以使体育市场组织能够获得较好的资金支持.
3从垂直型管理结构向网络型治理结构转变
3.1体育发展垂直型管理结构面临的挑战
治理理论的另一个核心思想是强调不同治理主体间的关系应是基于合作、协商与伙伴的网络型结构而不是基于专制、管理与等级的垂直型结构［2］.我国的体育管理结构在整体表现为典型的垂直型,即国家体育总局以行政指令的形式自上而下地将体育发展的相关要求下传至基层,进而形成对体育发展的整体性控制.在计划经济时期,这种垂直型的体育管理结构基于科层制行政管理体系能够将国家的体育指令较顺利、有效地下达至基层.然而,随着我国行政体制改革的推进,很多地方政府为了缩减机构规模,将市级、县级或区级体育局合并至文化、教育等部门,乡镇或街道办事处级别的体育管理机构也相应合并至文化、教育等机构.这样其实就造成了体育垂直型管理结构的“基层淹没”,使得国家体育发展指令的执行经常性地停留在区、县层级,而不能在乡镇或街道办事处层级得到较好的执行［13］.
事实上,由于体育发展垂直型管理结构在具体运行中主要采用行政发包制,即高层级体育管理机构基于等级权威向低层级体育管理机构进行任务分配,进而将总任务进行层层分解、落实的机制［18］.而这些任务的主要指标往往采取“一票否决制”的评价方式,导致各级体育管理机构实际上是在压力型评价机制下运行的.尤其是对处于体育发展垂直型管理结构末端的乡镇或街道办事处对接部门而言,其通常是落实体育发展各项规划、指标与任务的行政主体.但受制于体育发展垂直型管理结构“基层淹没”现状的制约,再加上压力型评价机制的迫使,导致部分乡镇或街道办事处体育管理部门在农村或城市社区体育管理中,常常采用简单、敷衍的方式,通过虚列数据、搞形象工程等手段完成上级政府的检查,而不是将上级政府分配的财政、场地与人力资源真正用于解决农村或城市社区体育发展中面临的现实问题.
此外,随着我国经济体制改革与社会体制改革的推进,体育市场组织与社会组织的规模日益壮大,其参与体育发展,分享体育资源与利益的期望也日益增加,这也是导致垂直型体育管理结构运行压力加大的一个重要原因.比如,2004 年发生在职业足球领域的“G7”革命,其实质是职业足球俱乐部与中国足协围绕赛事产权争夺发生的一场冲突.类似的事件还包括：2016年,由姚明联合18家职业篮球俱乐部成立的中职篮公司与中国篮协洽谈赛事产权的案例.不管从垂直型体育管理结构自身所出现的“基层淹没”困境来看,还是从行政发包制所导致的乡村或街道办事处公共体育服务治理低效化来看,抑或是从体育市场组织与社会组织日益增强的体育利益分享冲动来看,我国体育发展均应实现从垂直型管理结构向网络型治理结构的转变.
3.2构建体育发展网络型治理结构的对策
在构建体育发展网络型治理结构上,首先要明确网络型治理结构的形成强调的是“多元治理”,但并不是“无中心治理”.考虑到体育发展在整体上属于公共事务的范畴,所以其在治理结构的形成上还应当强调“政府”的中心地位,否则就容易导致“无中心”治理的困境.党的十九大在讲到“打造共建共治共享的社会治理格局”时,也强调：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”［4］.当然,所谓的“政府中心”是相对的,比如在群众体育基本公共服务的供给上,在竞技体育“奥运争光”计划的实施上,在义务教育阶段学校体育的开展上,在体育产业相关法律的制定上,政府应当扮演更为重要的角色.而在民众多元健身需求的满足上,在职业体育联赛的开展上,在学生课外体育活动的组织上,在体育产品的生产与销售上,体育市场组织与社会组织应当扮演更为重要的角色.
在明确好体育发展网络型治理结构的中心主体及相应权责划分后,还应着手构建体育发展网络型治理结构的合作机制.对于此,政府作为中心主体要主动转变其角色,主要是从“全能政府”向“有限政府”转变,积极落实国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的要求,逐步加大政府向社会力量购买服务的力度,凡适合社会力量承担的,都可以通过委托、承包、采购等方式交给体育社会组织和市场组织承担［19］.同时,要按照我国《政府购买服务管理办法（暂行）》的要求,根据所购买的公共体育服务供求特点、市场发育程度等因素,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体［20］,以保障体育社会组织与市场组织能够公平参与竞标.当然,政府还应建立相应的监督与评估机制,确保所购买服务的质量,并在购买服务过程中建立与体育社会组织、市场组织的信任机制.
需要注意的是,政府除在构建体育发展网络型治理结构中发展中心作用外,还应当进一步加强自身建设.比如针对体育发展垂直型管理结构存在的“基层淹没”问题,建议要进一步理顺区县、乡镇或街道办事处、农村或城市社区三个层级的权责,区县体育局或文化体育局应将体育管理末梢延伸到农村或城市社区,在乡镇或街道办事处政府建立体育工作领导小组,设立乡镇或街道办事处体育工作站［21］,并以乡镇或街道办事处体育工作站为支点,在农村或城市社区设立体育工作点,由其作为乡镇或街道办事处体育工作站的延伸机构,在业务上对接乡镇或街道办事处体育工作站分派下来的相应职能,与村民或城市社区居民委员会共同治理基层体育事务.此外,还应逐步推进区县政府管理权下放,以增强乡镇或街道办事处政府的体育管理自主权,进而使其能够从切实满足居民体育需求出发开展体育工作,以摆脱“行政发包”制所带来的指标压力.
4从单部门封闭管理机制向跨部门协同治理机制转变
4.1体育发展单部门封闭管理机制面临的挑战
在后公共管理时代,理论创新主要围绕两个方向展开：一是以治理为中心,跳出以往公共管理研究要么强调公共,要么强调管理的传统思维；二是关注治理过程与治理主体的协同合作,强调整体性治理或跨部门治理［22］.对于我国这样一个从计划经济转轨出来的大国而言,除了要完成从管理到治理的理念转变,更要注重在操作层面上完成从传统的政府单部门封闭管理机制向跨部门协调治理机制的转变.事实上,自改革开放以来,我国对于公共权力体系内以及公共权力与私人权力间的界限厘定一直不够彻底.其原因主要有三个方面：一是政府部门行使公共权力与部门的直接经济利益挂钩,政府部门常常会受利益驱动而产生彼此冲突；二是随着我国经济社会发展中跨界事务的增多,政府部门的职能分工存在较多交叉与重叠之处；三是我国所实施的部门立法的制度其实为部门利益的争夺提供了合法途径［22］.这些瓶颈也是导致我国部分重大协同推进战略难以落地,部门间相互推诿、扯皮,治理效率降低的主要原因.对于这些问题的解决,关键还是要构建部门间的协同机制,实现碎片化整合,进而提高我国的协同治理能力.正如党的十八届三中全会所要求的：必须更加注重改革的系统性、整体性与协同性［1］.党的十九大也指出：在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公［4］.2018年,党的十九届三中全会通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》,并强调：“加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮,下决心破除制约改革发展的体制机制弊端,使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”［23］.
其实,对于我国体育治理体系与治理能力的现代化建设而言,也应把加强跨部门协同治理机制建设纳入进来.首先,随着体育发展越来越深地融入国家整体的发展体系内,现阶段的很多体育问题带有明显的跨界性特点［24］.比如根据《2014年全民健身活动状况调查公报》显示：在我国20岁及以上参加体育锻炼的人群中,在公共体育场馆（包括全民健身活动中心、大型体育场馆、学校体育场馆等）进行体育锻炼的人数占比仅为18.4%；“缺乏场地”排在影响20岁及以上人群参加体育锻炼因素的第3位［25］.导致体育场馆问题凸显的原因主要有两方面,一方面是我国体育场馆总量整体偏少,根据《第六次全国体育场地普查数据公报》显示：截至到2013年底,我国人均体育场地面积仅为1.46平方米［26］.而日本的人均体育场地面积多达19 平方米［27］.要想在体育场馆总量上有所增加,单靠体育部门的推进是远远不够的,还需要借助财政、国土、住建、税务等部门的力量.另一方面是现有体育场馆的对外开放率不高.2013年我国学校体育场馆开放率仅为31%,全天开放的比例仅为8%［28］.而2001年,日本学校体育馆的开放率为866%,室外运动场的开放率为80.3%［29］.值得注意的是：截至2013年底,教育系统管理的体育场地面积占全国总面积的比例高达53.01%；而体育系统管理的体育场地面积占全国总面积的比例仅为4.79%［26］.可见,要想扩大体育场馆的对外开放率,单靠体育部门的努力也是难以奏效的,还需联合教育部门的共同推进.
此外,体育在其本质是一种以身体活动为主要手段,以促进身心协调发展为主要目的的非生产性休闲文化,其具有教育、健康、娱乐与文化的多重价值,拥有丰富的人文内涵与社会意蕴.然而,长期以来我国对于体育的价值定位更多地集中在政治与外交领域,并以这种价值定位为指向构建了相对封闭的体育组织管理体系.然而,随着我国外交展示手段的多样化,以政治宣传为导向的体育发展方式的边际效益正在逐渐减少［30］.在这种背景下,寻找新的发展动力与政策红利就成了后奥运时期我国体育发展所面临的紧迫命题.这其实就要求强调体育的融合发展,即与文化、旅游、医疗等领域进行合作,通过领域交叉培养发展的创新点与动力点.所以,不管是从现阶段体育问题所呈现出的复杂性与跨界性特点来看,还是从寻找新的体育发展动力来看,实现从单部门封闭管理机制向跨部门协同治理机制的转变是推进体育治理体系与治理能力现代化的重要内容.
4.2构建体育发展跨部门协同治理机制的对策
在构建体育发展跨部门协同治理机制上,一是要转变传统的基于“条块分割”的行政指令式的问题解决方式,要根据《关于深化党和国家机构改革的决定》所提出的“坚持问题导向,聚焦发展所需、基层所盼、民心所向”［23］,以体育发展难题为最终目标,主动跳出“体育问题应由体育部门自身解决”的观念,主动寻求与教育、文化、医疗保障等部门的合作.二是要敢于将体育发展的重大问题向深改小组或国务院谏言,通过谋求上层权威部门的重视来推动其他部门参与体育问题的协同治理,《关于加快发展体育产业,促进体育消费的若干意见》以及《中国足球改革发展总体方案》的颁布都是这种努力的体现.三是要主动打破部门壁垒,积极建立与文化、教育、医疗保障等体育发展相关部门的合作议事协调机构,譬如成立跨部门的体育重大决策专家委员会等.四是要打破部门的信息垄断,针对体育发展的重大问题建立跨部门的信息共享平台,以更有效地加强协调治理的能力.五是可以仿照发达国家普遍采用的解决跨部门行政问题的行政缔约制度［22］,来增强跨部门间的协同治理,通过签订合约或备忘录等形式,明确其他部门参与体育治理的合法性,同时也要加大监督机制的建设,厘清相关部门在体育治理中的相关权责,根据权责进行最后的成果验收.
5从“人治”型管理方式向法治型治理方式转变
5.1体育发展“人治”型管理方式面临的挑战
法律是治国之重器,良法是善治之前提.新中国成立后,我国积极推进法治建设,初步构建了以《宪法》为主体的法律体系.但从整体上看,我国在改革开放前,在国家的管理方式上仍带有较强的“人治”色彩.改革开放以后,我国在经济上开始由计划经济向社会主义市场经济转型,在政治上也开始由“人治”型管理方式向法治型治理方式转变.到目前为止,我国已经基本构建了社会主义市场经济的法治框架.2008年美国次贷危机以后,我国经济发展亟需转型,对良好法治环境的要求增强.再加上,阶层分化的加剧以及阶层冲突的增多也亟需国家构建更加公平的法治秩序.这也是十八届四中全会将“全面依法治国”作为会议主题的主要原因［31］.党的十九大也强调：全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法［4］.
事实上,我国体育发展也正在经历一个从“人治”型管理方式向法治型治理方式转变的过程.新中国成立后,虽然在1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年的《中华人民共和国宪法》中都有关于体育发展的描述.但从整体上看,体育的“人治”色彩较浓厚,法治建设较薄弱,尤其是缺少一部专门性的体育法律.改革开放以后,随着我国法治建设的整体加强以及融入国际体育赛事体系的要求,我国的体育法治建设步伐开始加快.全国人大于1995年通过了《中华人民共和国体育法》,这也是我国历史上首部针对体育发展的专门性法律,其对体育法治化建设起到了较大的促进作用.2001年,北京奥运会申办成功,我国整体的体育改革步伐开始放缓,与此相伴随的是体育法治建设的延滞.北京奥运会后,随着体育强国目标的确立以及党推进体育社会化、市场化相关文件的出台,体育的法治建设再次提上日程.2010年,国家体育总局也成立研究小组,正式启动了《中华人民共和国体育法》的修改工作.
目前,我国体育法治建设主要存在以下问题.一是体育法律与法规体系仍不完善,一方面表现为体育法律与法规体系的整体配备不完善,比如到现在,我国仍未建立起体育仲裁制度,致使很多体育纠纷往往在强大的行政权力内部调解消化,存在着典型的“人治”色彩［32］；另一方面表现为体育法律与法规的内容建设不完善,比如体育权在本质上属于公民发展权的一部分,对于公民体育权的确认与保障已写进了许多国家的宪法或体育法中［33］.虽然,在我国的一些法律法规中做出了相应的规定,但没有一部法律法规明确“体育权”,这与我国法制建设重视人权的价值取向不相吻合；在处理体育伤害事故归责时,由于“甘冒风险”原则在我国《民法通则》和《侵权责任法》中没有明确而不适用,当体育伤害事故无过错方时只能适用“公平责任原则”,从而使不同于一般伤害事故的体育伤害事故的处理伤害了体育活动参与人及组织者的积极性［32］.
二是体育法律与法规体系的相对滞后.从2001年至今,我国的体育体制改革滞后于国家整体的体制改革,而体育法律与法规体系的建设则滞后于体育体制改革.掣肘于体育体制改革的滞后,体育法律与法规体系不管是在内容上还是在时效上也较为滞后.比如《中华人民共和国体育法》颁布至今已有20余年,但其很多立法内容仍延续着20多年前的体育发展现实,像体育产业、职业体育等基本概念都未出现［34］,这也制约着我国建立起科学、稳定的能反映体育职业化、市场化与特殊性的法规体系,如运动员注册、职业体育反垄断及豁免制度、运动员产权制度、运动员权利保护、运动员和教练员合同规范等,导致体育市场秩序缺乏有效的法律保障［32］.
三是体育法律与法规体系的执行力较弱.我国很多体育法律与法规的内容往往是宣示性、原则性条款,缺乏相应的奖惩措施与执行程序说明,致使体育法律与法规的操作性不强.比如在体育场馆对外开放问题上,虽然《中国人民共和国体育法》、《全民健身条例》等体育法律、法规中有涉及体育场馆对外开放的条文,但由于条文表述较宽泛,缺乏对体育场馆开放时间、方式与补贴办法的具体要求,致使其约束性不足,难以落实［35］.此外,我国体育体制“管办不分,政社不分”的现状也是导致体育法律与法规难以执行的主要原因.由于政府在体育事务管理上的权力过大,导致体育社会组织与市场组织的地位边缘化,使其不能较好地对政府进行监督,进而给政府权力寻租提供了制度上的方便.
5.2构建体育发展法治型治理方式的对策
在构建体育发展法治型治理方式上,应着重从以下几个方面入手.一是要健全我国体育法律与法规体系.一方面是要完善体育法律与法规体系的整体配备,尤其是要着力构建体育仲裁制度［32］；另一方面是要完善体育法律与法规体系的内容,尤其是要在《中华人民共和国体育法》的修订中对公民体育权利进行确认,并对运动员、俱乐部、体育场馆的产权进行厘清.二是要根据《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的“增强法律法规的及时性”［31］要求,提升体育法律与法规体系的时效性.一方面是及时而准确地颁布相关的体育法律与法规,进而起到监督、引领体育改革的作用,尤其是要做好《中华人民共和国体育法》的修订工作；另一方面是要根据体育发展全球化的现实,逐步使我国体育法律与法规体系与国际接轨,尤其在职业体育、体育市场等领域要尽快与国际接轨［33］.三是要提升我国体育法律与法规体系的执行力.一方面是要增强体育法律与法规体系的可操作性,在制度设计、语言选择上强化体育法律与法规的强制性,明确违法行为的处罚措施［34］；另一方面是根据党的十九大所提出的“建设法治政府,推进依法行政”［4］的目标,推进体育体制改革,明晰国家体育总局、中华全国体育总会与中国奥委会间的关系,逐步取消作为改革过渡机构的“运动项目管理中心”,以为体育社团组织的发展提供更宽松的环境,进而改变行政力量强于法治力量的现状.
6结语
北京奥运会的金牌第一可以说是我国体育发展达到的一个高峰.然而,正如任何一种投资都可能会随着时间的推移以及环境的变化产生边际效益的递减,任何一种发展范式也都有其萌芽、发展、鼎盛与衰落的周期一样,我国体育发展方式也面临着这样一个边际效益递减或发展周期律的瓶颈.要这一瓶颈,唯有全面深化体育改革,而全面深化体育改革的核心任务又是推进我国体育治理体系与治理能力的现代化.新时代推进我国体育治理体系与治理能力现代化的过程中,重点要完成四个转变,即从一元管理主体向多元治理主体转变,从垂直型管理结构向网络型治理结构转变,从单部门封闭管理机制向跨部门协同治理机制转变,从“人治”型管理方式向法治型治理方式转变.
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【摘 要】“自治自动”是朱自清先生对教育方式的高度概括,也是新时代班级管理的新要求 自治自动就是学生自主管理与自我发展,是学生核心素养的重要体现,是根植于内心的修养,是关键能力.
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2017 年10 月18 日上午,站在人民大会堂万人大礼堂的讲台前作十九大报告,历时近3 个半小时 这是多年来党代会最重大的政治报告,达3 2 万字 用洪亮的声音一气呵成,赢得全场70 余次掌声 他宣.