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一、加快推进粮食行业转型发展面临的新形势新要求
党的十八大以来,粮食领域深入推进供给侧结构性改革、收储制度改革和“放管服”改革,这“三项改革”对粮食行业发展带来了深刻的影响.党的十九大报告提出了建设现代化经济体系的要求和保障国家粮食安全、实施乡村振兴战略、健康中国战略的部署,进一步增强了粮食行业加快转型发展的紧迫性.
建设现代化经济体系新要求.我国经济已由高速增长阶段向高质量发展阶段转变,目前,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标.尽管我国目前仍然处于产业链低端、价值链底部和创新链,但决定经济增长的供需条件发生了重大变化,科技革命和产业变革的新趋势颠覆了许多传统的生产经营模式和消费模式.适应质量第一、效益优先的市场需求,要求政府和各类社会主体转变观念,解放和发展社会生产力,加快建设实体经济、科技创新、人力资源协同发展的产业体系.
供给侧结构性改革进入攻坚期.推进农业供给侧结构性改革,要在确保国家粮食安全的基础上,把增加绿色优质农产品供给放在突出位置.具体到粮食供给侧结构性改革上,就是要把握党的十九大关于新时代我国社会主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”的新特征,以及“确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”的战略要求,有效化解供给侧和需求侧不对称矛盾,更好地满足绿色优质粮油消费需求.2018年是决胜全面建成小康社会承上启下的关键之年,供给侧结构性改革处于深化阶段,要求加快粮食供给结构优化升级,深化要素市场化配置改革,大力培育新动能,推动粮食传统产业优化升级,实现“由过去依赖资源的消耗向追求绿色生态可持续转变,由主要满足量的需求向更加重视满足质的需求转变”两个重要转变.
粮食收储制度改革深入推进.粮食收储制度改革是农产品市场调控方式和农业补贴方式的重大转变.自2014年开启粮食收储改革新进程以来,改革总体进展顺利,成效好于预期,特别是玉米收储制度改革成效明显,既激活了市场、搞活了产业链、促进了结构调整,农民种粮基本收益也得到保障,各种所有制粮食经营主体的内在活力得到有效释放.市场在粮食资源配置中的决定性作用增强,粮食行业供求关系发生积极变化,为粮食产业经济的加快发展带来了难得机遇.根据国家发展改革委出台的《关于全面深化机制改革的意见》,到2020年,我国由市场决定的机制将基本完善,以“准许成本+合理收益”为核心的政府定价制度基本建立,促进绿色发展的政策体系基本确立.围绕确保国家粮食安全、口粮绝对安全,完善稻谷、小麦最低收购价政策,逐步分离政策性收储“保增收”功能,同步建立完善相应的补贴机制和配套政策.
粮食部门“放管服”改革深化.深化“放管服”改革是推进政府职能转变的核心要求,也是党的十八大以来推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,目的是进一步增强微观主体的活力和实现更有效的宏观调控.粮食部门推动“放管服”改革,正是顺应这一发展趋势的要求,也是深化粮食供给侧结构性改革的重要内容.目前,多地省市（县）粮食部门弱化趋势严重,绝大多数粮食部门并入当地农业（发改或商务）部门,粮食部门职能在合并、撤销中削弱.随着收储制度改革深入推进,粮食精准调控、稳定市场、防范风险均面临较大压力,市场监管要求更加精细,要求管理方式从以微观管理、直接管理为主转向宏观管理、监督管理为主,进一步理顺政府和市场、政府和社会、政府和企业的关系,释放市场潜力和活力,打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府.
当前,我国粮食行业正处在深化改革的重要窗口期和转型发展的重要攻关期,要加快推进深化改革、转型发展,必须要以转变思想观念、转变管理职能为先导和前提,以转变粮食部门管理方式、粮食产业发展方式和粮食企业经营方式为着力点和落脚点.
二、加快推进粮食行业转变方式的措施建议
加快推进深化改革、转型发展,要以党的十九大精神为指引,深入贯彻新的粮食安全观和国家粮食安全战略、乡村振兴战略、健康中国战略,适应国家粮食安全新形势新要求新任务,以推进供给侧结构性改革为主线,以提升宏观调控和监管能力为保障,以制度创新为动力,切实发挥市场在配置资源中的决定性作用和更好发挥政府宏观调控作用,构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度、全产业链协同发展的粮食产业经济体系,为构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系提供有力支撑.
（一）深化对粮食工作新形势新要求新任务的认识,加快推进思想观念转变
进入新时代,粮食市场、粮食流通和粮食产业发展等领域发生了重大变化,人民生活水平不断提高,美好生活需要更多的优质生态产品,粮食行业面临的主要问题已由供给不足转变为普通粮食阶段性过剩和优质粮食供给不足并存的结构性问题,主要矛盾表现为消费者对优质粮食的需要和粮食产业发展不充分的矛盾.粮食高产量、高库存、高、高进口,以及低转化率、低附加值等问题依然存在,粮食深加工业发展滞后,粮食产业转型升级难度较大.当前粮食工作的主要要求是深入贯彻落实党的十九大精神,落实“把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”战略部署,在中国人的饭碗中不仅要装满粮食,而且要装满优质粮食,要全面落实国家粮食安全战略、健康中国战略和乡村振兴战略,构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系.粮食行业的重点任务是充分发挥粮食流通对生产的导向作用和对消费的引领作用,大力实施优质粮食工程,提高粮食品质,培育新增长点,形成新动能,推动粮食产业高质量发展,调整产品供给结构,增加绿色、有机、优质粮食的供给,满足城乡居民从“吃得饱”向“吃得好”“吃得安全”“吃得健康”“吃得方便”转变的要求.
转思想观念是“转方式”的行动先导和指南,要加快推进转型发展,必须加快推进思想观念转变,并坚持始终将转思想观念贯穿于“转方式”的全过程之中.
1．增强法治意识.牢固树立依法管粮、依法治粮的意识.以“全社会依法治粮、粮食行业依法管粮、粮食行政机关依法行政、粮食干部职工依法履职、粮食市场主体依法经营”为目标,通过典型案例、警示教育、集中学习等有效方式,不断增强粮食系统干部职工的法治意识,提高依法办事的素质和本领,将法治理念渗透到行政管理、业务经营等日常工作之中,推动粮食流通改革发展法制化、规范化发展.
2．强化市场化观念.转变计划经济思维定势,转变不适应现代化经济体系发展的传统观念,转变过多依靠行政手段推动工作的方式方法,增强市场意识,把握市场规律,形成适应粮食市场化改革的思想观念和专业素养.处理好“有形之手”和“无形之手”的关系,更多地运用经济手段、市场机制来调控粮食市场,引导市场主体经营,真正发挥市场在配置资源中的决定性作用.创造公平竞争环境,倒逼国有粮食企业改变“等靠要”的依赖思想,树立通过重科技、重质量、重市场来提高竞争实力和经济效益.
3．提高服务意识.充分认识粮食流通对粮食生产和消费的桥梁、纽带作用,牢固树立“为耕者谋利、为食者造福、为业者护航”的理念,通过主动适应、引领粮食生产和消费,推动粮食流通加快改革发展.
（二）加快推进粮食部门转变管理方式
转职能是转变方式的关键之举.推进“放管服”改革,重在转变部门管理方式,提升监督管理、宏观调控和公共服务能力,使粮食行政管理部门真正成为市场主体的监管者、公平竞争的维护者和公共服务的提供者.
1．完善粮食宏观调控.认真落实党的十九大关于“创新和完善宏观调控”“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”,以及“使市场在配置资源中起决定性作用,更好发挥政府作用”的要求,加快构建在市场机制基础上的粮食宏观调控体系.
第一,注重前瞻性.一方面,加强预期管理.加快打造权威的国家粮食信息发布机制平台,加强信息收集分析和市场监测,加强涉粮苗头性、倾向性、潜在性问题研究,为粮食宏观调控提供可靠依据.另一方面,健全完善市场监测预警体系.探索主要粮食品种、库存、进出口等指标的合理区间,设定市场波动的合理范围.在区间调控的基础上保持定力,给市场主体经营发展留下空间,避免轻易动用“有形之手”；当调控指标超越安全运行的边界时,运用灵活的调控政策,政府通过经济手段、法律手段乃至行政手段进行干预,维护市场稳定,确保粮食安全.
第二,注重导向性.采取市场公开操作的调控方式,减少市场主体的信息不对称,避免调控成为市场和波动的来源.充分发挥公开竞价交易对粮食市场的调控作用,推进政策性粮食储备的轮换、拍卖和抛售,通过规范的国家粮食交易中心公开进行,降低储备粮竞购的无序性和违规性,合理引导储备粮流向,保证储备粮轮换和宏观调控要求相适应.除了政策性粮食进场交易外,还要引导商品粮进场交易,进一步放大市场流通对粮食生产、消费的导向效应.
第三,注重精准性.宏观调控不宜采取“一刀切”的方式,应根据粮食市场形势变化,增强调控的灵活性,适时修正、调整,灵活运用相机调控、定向调控、结构性调控等方式,防止把临时调控措施变成中长期的稳定政策.妥善处理好粮食收储市场化改革与保护种粮农民利益的关系,调整粮食宏观调控目标多元化的政策取向,将重点放在保障粮食安全和市场供应上,逐步剥离政策性收储“保增收”的功能,主要通过采取价外补贴、保险、市场保险和发展粮食产业经济等方式,增加种粮农民收益.强化供给管理,关键是增加绿色优质粮食产品供给；改善需求管理,重点是引导健康消费,积极培育粮油消费新需求,着力补齐影响制约粮食行业发展的突出短板,倡树优粮优价导向.
第四,注重协调性.针对短期可能出现的卖粮难问题,中期或较长时期粮食去库存、调结构等问题,以及宏观经济风险等,要有统筹协调措施,有利于形成相对稳定的市场预期.粮食宏观调控要注重综合运用经济、法律、行政手段,加强与财政、信贷、保险、贸易、进出口、投资等政策联动,打好“组合拳”,处理好稳定市场和等关键性、全局性目标之间的关系.注重统筹协调好与地方、产区与销区的职责范围与功能定位,加强上下联动、区域联动、部门联动,与相关部门建立协调机制,整合共享重点指标数据,注重流通与生产、消费等环节的协调配合.在与地方调控方面,进一步明确储备与地方储备的功能定位、区域布局和品种结构,发挥好储备粮的“压舱石”作用和地方储备粮的“第一道防线”作用,健全库存管理、吞吐调节制度,优化应急动用方案.在产区与销区统筹协调方面,除了建立长期稳定的粮食产销合作关系、促进区域间粮食供求平衡以外,还要在储备合作、产业发展、联合监管、优化服务等方面进行区域协调,促进产销区企业加强“联合、联盟、联营”,提高合作层次和水平,实现产区粮食有稳定销路、销区粮源有可靠保障.各级粮食部门更要加强沟通协作,紧密衔接好调控的重点和力度,保持导向一致、步调一致,形成调控合力.
2．健全强化粮食流通监管.通过加快立法修规、依法加强监管,完善监管体制、强化监管责任,创新监管方式、多元共治监管等,探索建立符合国情粮情的长效监管机制,营造公开透明、竞争有序的市场环境,服务保障国家粮食安全战略大局.
第一,加快立法修规.党的十九大强调“必须坚持厉行法治”“以良法促进发展、保障善治”“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法”.积极推动粮食安全保障立法,加快修订《粮食流通管理条例》《储备粮管理条例》,制订和完善行业管理规章制度,使加强监管、促进发展做到有法可依.各地要根据本地实际,加快出台粮食方面的法规,为规范区域粮食流通秩序提供更加坚实的制度基础.
第二,完善监管体制.进一步强化粮食安全意识,以推进监管工作在地化、常态化为方向,全面压实粮食企业经营主体责任、地方政府属地管理责任、各级粮食部门行政监管责任.建立健全跨部门综合协调机制,强化监管协同联动、责任追究.建立跨部门信息交换机制,广泛运用“互联网+监管”,推动政府相关部门及时有效交换共享信息,增强监管合力,消除监管盲点.
第三,创新监管方式.在库存检查、安全检查、专项检查中,全面推行异地交叉执法检查,鼓励地方把“双随机、一公开”扩展到对市场主体的各项检查事项上,建立健全随机抽查,增强检查实效.依托粮食行业信息化建设平台,制定粮食经营者信用管理,实行企业信用分类管理和风险预防,建立行业信用监管体系.提高对粮食企业监管的规范性、公正性和透明度,增强粮食经营主体契约意识和自我约束机制.建立失信惩戒机制,对粮食流通领域严重违法失信企业探索建立强制退出市场制度.
3．强化行业指导服务.在尊重市场规律的前提下,以“质量第一、效益优先”原则引导产业结构调整,完善市场信息发布和市场准入退出机制.推进市场制度创新,广泛应用大数据、物联网、云计算等新技术,加强风险监管,减少微观事项审批,强化对公益性服务的协调和引导.
第一,加快粮食行业标准规范建设.鼓励和引导粮油加工企业制定高标准粮油产品生产技术规范和企业标准,大力推进粮油相关产品国家标准和重点标准的制修订工作,优先推进“中国好粮油”、信息化建设、仓储技术、粮食质量安全快速检测方法等重点标准制修订.
第二,加强粮食质量检验检测体系建设.大力推进广覆盖的粮食质量检验检测网建设.推进收获粮食质量调查和品质测报,严格实施出入库检验,实现流通环节粮食质量安全监测全覆盖.
第三,充分发挥行业协会作用.发挥行业协会联系政府与企业的纽带作用,在加强行业自律、推动行业发展等方面发挥重要作用,提升为企业服务能力和水平,加强行业信用体系建设和健全优胜劣汰的市场退出机制,维护粮食生产者、经营者、消费者的合法权益.
（三）加快推进粮食产业转变发展方式
改革完善体制机制,制定提质导向的产业政策,推进粮食产业转变发展方式,提高发展质量.以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手,改造升级粮食产业,壮大新动能,培育新业态,推动产业向智能、精细、绿色、中高端转变,更好服务改革开放大局.
1．优化产业发展方式.树立“大食物、大粮食、大产业、大市场、大流通”的理念,充分发挥粮食加工转化引擎作用,把增加中高端绿色优质粮油产品放在突出位置,探索建立“优质优价”的粮食流通机制,实行优质粮油的专收专储、定点加工,推动各环节分散经营向“产购储加销”一体化转变,培育从田间到餐桌的优质粮油全产业链经营模式,实现优质粮油的粮源基地化、加工规模化、产品优质化,促进粮食一二三产业融合发展.鼓励粮食企业建立循环经济系统,按照“循环利用、吃干榨净”原则,探索粮食加工副产物的全值利用和废弃物的梯次利用,提升产品丰富度和优质率,促进节粮减损、节能降耗、提质增效,实现经济效益与生态效益相统一、产业发展与农民增收相统一的产业增值.
2．发展新模式新业态.坚持因地制宜、因企施策,推广全产业链经营、产业集聚、循环经济、产业融合、产后服务带动等模式,推进粮食产业由传统发展方式向现展方式转变、由粗放经营向集约经营转变,实现粮食产业高效、协调、健康、可持续发展.大力实施“建链、补链、强链”工程,粮源优势突出的地方,培植引进粮食龙头企业,高起点建立加工贸易产业链,有针对性地补齐粮食深加工、副产物综合利用和物流配送等环节短板.完善粮食产后服务中心功能,发展适宜于当前规模化种植及农村劳动力特征的农业综合服务体系,依托优质粮食工程建设,重点增强粮食清理、烘干、仓储和加工处理能力,为打造有机、绿色和生态的粮食品牌奠定基础.探索与大型互联网企业战略合作等方式,推进“互联网+”与粮食供应链深度融合,优化粮食流通方式和渠道,让粮食企业、种粮大户、专业合作社及广大农户进入交易网络,解决企业与农户市场信息不足问题,通过信息共享提升企业及农户应对市场能力,提高粮食供应链效率和效益.
3．推动新旧动能转换.一方面,深入实施“科技兴粮工程”,健全科技创新管理体制,支持粮油企业与科研院校共建协同创新共同体,构建开放、合作、互利、共享的创新生态,促进创新要素向企业集聚,联合攻克质量安全、节粮减损、现代物流、“智慧粮食”等领域关键技术.另一方面,大力实施“人才兴粮工程”,重视粮食行业知识型、技能型、创新型、实用型人才培养,弘扬劳模精神和工匠精神.依托国家专项科技计划、产业技术创新联盟等,建成一批粮食行业高技能人才培养基地,加快培育高水平行业人才队伍.搭建粮食专业技术人才创业平台,实现“引进人才、留住骨干、培养梯队”,建立长效人才保障.重点培养行业紧缺的实用型人才和技能型人才,打造门类齐全、技艺精湛的粮食技能人才队伍,采取轮训学习、挂职锻炼、交流任职等多种方式,提高粮食行业人才的业务素质和工作水平.
4．创新有利于增加绿色优质粮食供给的政策体系.建立以绿色生态为导向的产业政策支持体系和科技创新推广体系,完善企业等各类创新主体协同攻关机制,实现由以政策支持和要素支撑为主向创新驱动主导转变,全面激活产业绿色发展的内生动力,促进新产品、新模式、新业态加速成长.完善粮食主产区利益补偿机制,全力服务乡村振兴战略,健全粮食产销协作机制,构建跨区的新型粮油购销服务体系.支持主产区发展粮食精深加工和粮食产业经济,探索建立配套奖励资金、产业发展基金、共同担保基金等机制,激励各类社会资本加大对粮食产业化项目和粮食企业的融资支持力度.建立扶植粮食循环经济发展的财税补贴制度,对粮食加工企业联合开发、共同投资,连续使用废弃物循环生产设施给予支持,鼓励共享绿色经济收益.依托粮食交易公共服务平台,为粮食龙头企业提供整体供应链融资方案.降低企业用地、用电、税费、融资、物流、科研、技改等成本,支持企业延伸产业链条.
（四）加快推进粮食企业转变经营方式
积极引导多元市场主体发展,促进国有粮食企业加快转换经营机制,构建多元粮食市场主体共同保障国家粮食安全的新格局.
1．加快国有粮食企业改革,转变企业经营机制.加强国有粮食企业党的领导和党的建设.对国有粮食企业功能进行界定与分类,对于继续执行政府储备和军粮供应等政策性业务的国有粮食企业,整合优质资源,增强国有资本的放大效应和控制力,提升服从服务于政府宏观调控、维护粮食安全的能力和水平.对于不再执行政策性业务的国有粮食企业,继续深化政企分开改革,积极探索以多种方式入股非国有粮食企业和非国有资本参与国有企业的混合所有制改革,建立健全现代企业制度.国有粮食企业通过产权制度改革,重点是加强与其他企业之间的合作,促进企业内外优势资源的结合,引入其他企业好的经营机制和发展模式,拓展新业务,转变经营机制和方式,提高经营效益,增强企业竞争力、影响力、控制力.鼓励国有粮食企业依托现有收储网点,主动与新型粮食经营主体等开展合作,推动国有资本做强做优做大.当务之急是要加强引导国有粮食企业转变经营机制、盈利模式,积极发展市场化经营,在市场竞争中发展壮大.
2．培育壮大粮食产业化龙头企业,引领优质粮食生产.认定和扶持一批具有核心竞争力和行业带动力的粮食产业化重点龙头企业,促进资产、资源向优势企业集中,加快培育一批创新型粮食领军企业,增强带动辐射能力,使之成为粮食产业发展的“领军者”.引导支持龙头企业通过多种方式与种粮大户、家庭农场、农民合作社结成经营联合体和利益共同体,引导优质粮食种植,带动农民增收、农村发展.
3．发展具有国际竞争力的大型粮食集团,开展产业链经营.以资本、资产、资源、品牌和市场为纽带,通过产权置换、股权转让、品牌整合、兼并重组等方式,发展跨所有制、跨行业、跨区域的大型粮食企业集团,延长、拓宽从田间到餐桌的粮食产业链,提升粮食产业链价值,发挥对粮食产业经济发展的示范、引领、带动作用.
4．支持多元主体协同发展,提升企业经营效益.鼓励多元主体开展多种形式的合作与融合,大力培育和发展粮食产业化联合体.鼓励龙头企业与产业链上下游各类市场主体按照“资源集结、业务对接、收益共享”的原则成立粮食产业联盟,共同制订标准、创建品牌、开发市场、攻关技术、扩大融资等,促进产业联盟内各企业建立密切的战略合作关系,实现粮食产业资源优化配置、优势互补.鼓励联盟体通过“企业+农民专业合作社+农户”“企业+农户”等模式,加强与农民的联系,推进粮食种植、购销、仓储、加工一体化经营,延长产业链,打造共同品牌,提高产品质量,增大盈利空间,促进企业提质增效、农民就业增收.支持符合条件的多元主体积极参与政策性粮食收储、仓储物流设施建设、产后服务体系建设等,在确保区域粮食安全和风险可控的条件下,探索创新多元主体龙头企业参与地方粮食储备机制. （作者：中国粮食研究培训中心,颜波系主任）
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