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关于美国政治相关硕士论文范文 与互惠共赢:政策网络语境下的美国政治精英和智库有关毕业论文怎么写

主题:美国政治论文写作 时间:2022-09-22

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关 琳,丁炫凯

摘 要 政治精英是美国顶级智库取得成功的关键因素.文章通过数据统计,总结美国顶级智库中政治精英的分布规律,发现政治精英虽然所占比例极低,但广泛分布于智库董事会并担任要职.对于该现象的成因,文章采用政策网络分析工具Muckety进行实证分析,发现在政策网络语境下,政治精英与智库之间存在网络叠加效应和互惠共赢的合作关系.

关键词 政治精英 智库 政策网络 互惠共赢 美国 Muckety

引用本文格式 关琳,丁炫凯.互惠共赢:政策网络语境下的美国政治精英与智库[J].图书馆论坛,2017(10):14-21.

0 引言

美国是世界排名第一的智库大国,拥有成熟的智库产业[1-2].部分美国智库历经两次世界大战,屹立百年而不倒,在美国内政和外交事务中持续发挥着重要作用[3-6].纵观美国顶级智库取得的成就,其具有深厚政治背景的董事功不可没.本文将智库中有政界和军界背景的智库机构治理者(董事会成员或领导者)统称为政治精英,他们对内影响智库机构治理和愿景达成,对外运用专业知识和政界关系来传播智库思想,从而影响公共政策的制定;他们既掌握着智库重大决策的表决权,又是智库伸向美国政界的触角,是智库与政界保持紧密联系的纽带.

智库的政策研究成果和思想经过政策网络传播而产生政策影响力[7-8].在智库机构治理过程中,首先需要实现善治的是智库与政策网络之间的关系.政策网络是多方面的利益相关者在公共政策制定过程中形成的网络,是公共政策组织、利益集团、智库和政府机构之间为了达成某种政策诉求、排斥与之不同的政策诉求而形成的互相依赖、相对稳固的合作关系[9].作为智库治理者的政治精英是负责智库与政策网络建立有效联系的责任主体.政治精英是美国顶级智库成功的秘诀,充分发挥政治精英的作用是美国顶级智库基业长青的关键.

离任官员进入智库或智库人员进入政坛的现象被称作“旋转门”[10-11].政治精英之所以选择智库作为自己离开政界后的立足之地,是因为智库在美国公共政策网络中占据枢纽地位,拥有可供利用的丰富资源,能使之保持与政界的紧密联系.智库是政策网络中各利益相关方实现协商、对话的重要场所,政治精英则是政治集团在智库中的延伸[12-15].本文认为,政治精英与智库的互惠关系是他们相互吸引的主要原因,也是促成“旋转门”开启的主要动因.本文以实证方式探讨美国顶级智库与政治精英在政策网络语境下的合作共赢关系,为我国新型智库建设提供参考.

1 智库中政治精英的分布规律

本文综合《GGTTI全球智库报告》2013-2016年度的美国智库列表,选择美国顶级智库列表中的交集,共获得55家顶级智库,以之作为研究对象.在55家智库中,除胡佛研究所、杰姆斯·A·贝克三世公共政策研究所、地球研究所、国际发展中心、跨大西洋关系中心外,其余50家智库均设立董事会,以董事会作为机构治理的责任主体;以上没有设立董事会的5家智库均隶属于大学,不是合法的独立机构,不受《美国非营利法人示范法》等法规约束①.按照机构对领导者(leadership)责任的描述,本文确定了胡佛研究所、杰姆斯·A·贝克三世公共政策研究所、地球研究所、国际发展中心、跨大西洋关系中心5家智库机构的治理者,他们的作用可视为董事在NPO智库中的作用,即智库机构的治理者.本文在55家智库中收集到1563位董事、监事和领导者的名单.在55家智库中,由于胡佛研究所等5家智库只提供治理者名单,并未提供详细信息,导致无法进一步检索,并划分政治精英,故最终将研究对象缩减为50家智库,见表1.

智库中的政治精英以卸任高官为主,如前副总统、国务卿、部长、驻外大使、将军;也有部分政治精英是国会山说客、幕僚等.本文收集的政治精英信息主要来自他们的履历和维基百科.智库通常不会在人名列表中列出政治精英的履历,但会在履历网页中进行简单介绍,原因是政治精英当前并不在政界任职,而智库通常只罗列现任职务的头衔.但是,在一些智库的人名列表中,政治精英往往有独特的标记:在智库对他们的介绍中,通常会在其名字前冠以“Hon.”(Honorable 的简写,意为“尊敬的”)、“Amb.”(Ambassador的简写,意为“大使”)、“Sen.”(Senator的简写,意为“参议员”).据此,如果在智库治理者人名列表中出现此类特征词,那么所对应的人具有政治精英属性.本文通过智库对治理者的介绍,结合维基百科,依据特征词,筛选出智库中具有政治精英身份属性的治理者共226位,占总人数14.5%.政治精英在各智库中的分布情况见图1.政治精英分布于绝大部分智库之中,虽然他们在各个智库中所占比例并不高,但往往在智库治理主体中身居要职,如担任董事会的董事长、主席等职务.部分智库的政治精英背景见表2.

智库之所以将决策权赋予政治精英,与政治精英对智库发展居功至伟密不可分.有政府高级官员任职经历的政治精英熟悉权力运作,有丰富的政策网络关系资源,深知政策制定者的好恶,无论是通过途径还是私人交际渠道,他们都是智库思想和成果向政界传播的主要推手.政治精英代表着智库在政治领域所能达到的层次,政治精英的层次与顶级智库的排名高度相关[16].

2 Muckety:实用的政策网络分析工具

绘制政治精英在政策网络中的关系网络是研究政治精英能力和资源的基础,本文使用Muckety政策网络分析工具绘制政治精英在政策网络中的关系网络,并展开相关分析.Muckety是与UCINET和INSNA并列为三大最实用的社会网络分析工具,由Muckety信息技术公司2007年发布.Muckety以Adobe Flash技术驱动,采用交互式地图方式展现人际关系、交易与机构间关系,侧重于展现那些极富影响力的人与政府、商业公司等机构之间的关系,具体包括个人在机构内任职所产生的关系,以及机构间投资、捐赠资金往来关系等.支持Muckety绘制交互式关系网络图的是后台庞大的数据库[17].与绝大多数社会关系分析工具不同,Muckety以自有数据为基础,除包含任职、捐赠、交易等常规关系数据外,还包含不易被普通研究者调查和汇总的数据,如研究对象的家庭成员信息,以及参与政治活动、游说活动、听证会等方面的信息[18].Muckety绘制的正是这些关系构成的网络图.在用Muckety绘制的网络图中,以连线表示的关系有明确的类别,实线代表当前有效的关系,虚线代表过去存在的关系;当鼠标滑过这些连线时,会显示连线所代表关系的细节,如创始人、合伙人、捐赠方等关系.以智库成员特别是智库治理者和智库作为节点,分析这些关系组成的网络,能够展现智库与智库治理者在网络中的资源情况,并以此作为评判智库政策影响力的一个指标[19-20].

3 网络叠加带来资源互惠

智库对政治精英的需求源自其对政策网络资源的渴求;而政治精英将智库作为自己暂离政界的避风港,也是看中智库游于离体制之外却与公共政策密切相关的便利.本节利用Mucekty分析处在政策网络中的智库与政治精英之间的关系.

3.1 智库:政策网络的构建者和资源的汇聚点

运用Muckety绘制以智库机构为节点的网络图.以杰姆斯·A·贝克三世公共政策研究所和美国企业公共政策研究为例绘制的Muckety网络图见图2、图3.

在图2、图3中,处于网络中心位置的是研究对象杰姆斯·A·贝克三世公共政策研究和美国企业公共政策研究所.Muckety用青蓝色标记机构,用浅褐色标记人员,用紫色标记已故人士,用浅蓝色标记一组人员和人员的数目(如董事会、监事会).图中右上角有“+”标记的标签框均可双击打开,打开后是一个以该标签框为中心的网络图,与原始图叠加显示.图2的网络中只有包含资助人在内的三条关系,而图3不仅包含该智库与智库联盟和基金会的关系,还包含与奥巴马政府、菲尔·格拉姆等政界人士的关系.

用Muckety工具生成其他48家智库的网络图,发现所有智库均处在由政府、利益集团、政治家等组成的关系网络之中,未发现处于孤立状态的智库.比较而言,设有董事会的智库的Muckety网络很复杂;而没有设立董事会的4家高校附属智库的网络比较简单.结合表1和图1中的统计数据,发现高校附属智库的治理者较少,政治精英更少,这是其政策网络资源匮乏的主因.综上,高校附属智库的小主体治理模式(单人领导或几个人组成的小团体领导)和政治精英稀缺既制约了其从政策网络中获取资源,也成为其参与政策网络构建的主要障碍.一方面,NPO智库虽然吸收政治精英担任智库董事甚至推举其为董事会主席,但由于智库的大多数决议是由董事会集体作出,因此,这种犒赏方式更多是一种荣誉而非权力倾斜.但在高校附属智库的小主体治理模式下,机构无法将领导位置犒赏给政治精英,因为会打破机构的决策权力平衡,使原有领导者丧失对机构的主导权.另一方面,资源匮乏也使高校附属智库难以吸引政治精英加入.Muckety网络图表明高校附属智库的网络关系数明显少于NPO智库,无论是在高校附属智库内部还是外部,都未形成能与NPO智库相媲美的关系资源.

综上所述,本文认为:智库治理主体中的成员(董事、监事、领导者等)越多,社会关系资源越丰富,越能为智库带来强大的政策网络;拥有规模稳定并逐渐扩大的董事会(机构治理主体),有利于智库扩大外部联系,争取到更多的外部资源,特别是政治精英带来的政治资源.在美国政策形成过程中,议题从提出到通过往往会经历漫长但相似的协商博弈过程.政治精英作为智库在政界的代表,能促进政府对智库议题的采纳.美国作为高度工业化发达国家的代表,各个占据统治地位的利益集团和政治集团均处于政策网络中,并为自己所在的力量联盟找到了制度立足点.政策网络在公共政策制定过程中发挥着连接工具的作用,私营部门和公共部门藉此连接了起来.处在政策网络中的个人,通过经常性地交换看法、沟通意见、讨论观点、提出建议、共享资源、交换利益等使彼此对政策的认同趋于一致,并最终达成共识.智库既为这些思想交流提供了合理的、制度范畴内的场所,也为政策网络中的个人提供了交流互动的平台.与此同时,智库通过政策网络影响公共政策的制定.从这个层面看,智库既是政策网络的构建者,也是政策网络中意见交流的重要节点.

3.2 政治精英:政策网络中的明星

在1000多位研究对象中,美国第64任国务卿玛德琳·k·奥尔布赖特令人瞩目,她先后在5家智库中任董事,曾任外交关系协会和新美国安全中心任董事,目前任美国进步中心和阿斯本研究董事、大西洋理事会名誉董事.政治精英对智库获取政策网络资源和构建政策网络的作用至关重要,前政府高官拥有丰富的政治网络资源,往往成为智库追捧的对象.本文用Muckety绘制了奥尔布赖特网络关系图,见图4.

在Muckety数据库中,奥尔布赖特有43条关系,其中绝大部分是她在机构任职的组织关系,只有4条是人际关系,包括两位女儿、一位前夫和一位律师.奥尔布赖特的组织关系可分为当前组织关系和过往组织关系.在她的组织关系中,最耀目的是“美国国务卿”这个政治精英身份属性,这是她获得众多智库青睐的主因.这些智库既有作为本文研究对象的阿斯本研究所、大西洋理事会、美国进步中心、外交关系协会等顶级智库,也有未纳入本文研究对象的美国国家研究所、三边委员会等智库.

本文在提取其他研究对象的数据时发现,奥尔布赖特与很多智库的治理者存在千丝万缕的联系.比如,外交关系协会的现任董事尼古拉斯·伯恩斯曾是奥尔布赖特任国务卿时期的国务院发言人;移民政策研究所的董事莉迪亚·索托哈蒙曾担任总统跨部门妇女委员会副主任,而奥尔布赖特当时是这一机构的主席;世界资源研究所董事丹尼尔·克鲁斯曾在奥尔布赖特创办的奥尔布赖特石桥集团工作,信息技术与创新基金会董事纳特·蒂比茨也有类似经历;阿斯本研究所董事长Michael ?譕antovsky´翻译过奥尔布赖特的著作.这表明奥尔布赖特不但是美国政界元老,更是智库界举足轻重的人物,是有能力并愿意致力于影响公共政策的政治精英代表.智库争取奥尔布赖特这样的杰出政治家进入董事会,不仅能提升智库形象,更有助于提升智库在政策领域的影响力.

由于美国智库与政界之间存在“旋转门”这样的人员流动机制,智库不仅是美国政府高级政策制定者的退休缓冲池,也是未来政府的人才储备库.美国政局往往呈现“一朝天子一朝臣”现象,随着新旧总统更替,政府官员大换班.绝大多数部长等高官既不是得到升迁的公务员,也不是由议会或党团推荐的代表,大量来自与新政府政治见解相近的智库精英.智库精英正是通过“旋转门”进入政府工作.支撑“旋转门”运行的基础是政策网络中人员与人员、机构与机构以及人员与机构之间错综复杂的关系.其中,人员包括政治精英、商业精英和文化精英;机构既包含机构如政府、政府辅助部门,也包含公司、智库、大学、媒体等民间机构.“旋转门”开启是这些复杂关系共同促成的.

经“旋转门”步入政界的政治精英对效力过的智库有着天然的了解和倾向.这种存在于政策制定者与智库间的良性关系在智库成果向公共政策蜕变的过程中能起到催化剂的作用.因此,“旋转门”机制为智库带来的与政府官员之间的关系,使得智库虽然不在政府之中,却与政府保持着密切关系.其中的人际关系和人与机构间的关系是机构与机构间关系形成的基础,是智库研究成果影响政府决策的通道,也是智库政策影响力传播的途径.可以说,“旋转门”机制和每一位经由“旋转门”流动的政治精英为美国智库营造了基于人际关系的政策影响力传播网络.

4 政治精英与智库互惠共赢

从智库视角看,美国智库对政治精英的追捧源自其对政策网络资源的渴求.政策网络资源是美国智库存在与发展的价值体现.就美国顶级智库而言,智库在传播成果过程中所依靠的关系网络是其影响政策制定的主要渠道.网络的丰富程度和复杂程度是智库或智库治理者政策影响力的体现.政治精英蕴含的政策网络资源是对智库资源的有效补充.智库中的政治精英是智库中最熟悉政策制定过程和权利协商的人,他们的加入能为智库带来大量的关系,使智库在政策网络中的连线更加丰富,而丰富的网络资源为智库成果的传播和影响力的扩散能起到强大的推进作用.此外,政治精英也是美国智库政策影响力传播网络构建的主要推手.智库的政策研究成果不仅能通过渠道出现在决策者的案头,更多时候,这些可能为智库带来巨大影响力的报告是通过非的私人渠道,以口耳相传的方式进入决策者的头脑之中.这些非渠道的交流能使决策者了解并最终接受智库的政策建议.在这些非传播渠道的拓展过程中,智库中的政治精英起到了不可估量的作用.可以说,智库中的政治精英是连接智库研究者与政府决策者的桥梁.所以,智库不断吸纳政治精英进入智库参与机构治理,使得智库所处的网络不断扩大、不断强化是智库成长和发展的一个重要体现.

从政治精英视角看,智库作为政策网络的构建者和政策网络之中的重要节点,能吸引政治精英的是智库在政策网络中的资源.在智库中,政治精英可以继续通过四通八达的网络关系与政界保持联系.作为重要节点,政策网络中信息流量最大的莫过于智库,这使得智库中的政治精英可以保持敏锐.此外,智库作为专门从事政策研究的机构,政治精英虽然暂时离开政界,但在智库中可以暂时脱身于事务性工作和党派争斗,将注意力集中在政策研究本身.由此可见,智库是政治精英“充电”的最佳场所,政治精英为再次通过“旋转门”回到政界积蓄力量.

从政策网络系统视角看,智库之所以能够成为政策网络中的重要节点,原因在于其充当了民间与政府之间的“旋转门”角色.有学者通过实地观察、问卷调查和深度访谈的方式开展对美国智库的研究,发现美国智库最注重的三个方面是新闻、宣扬立场和人才交流.人才交流既包含智库与政界、高校之间的交流,也包含智库与智库之间的交流.这里所说的人才交流实际上是人员在政策网络中各个部门间的流动,其中就包含政治精英.而智库为此类人才交流提供模式化的“旋转门”.所以,智库是政策网络中政治精英流动的重要枢纽.

5 结语

美国顶级智库与政策制定者之间的联系是其发挥政策影响力的先决条件.本文从政策网络视角分析美国智库与其中的政治精英的关系,以及智库经由政治精英传播政策影响力的机理,指出政治精英对智库构建网络关系发挥了重要作用,以及政治精英与智库之间存在着政策网络资源的相互利用关系.这种通过引进政治精英担任智库领导者的方式,以及由此带来的网络资源叠加效应为我国智库研究提供了借鉴.

我国智库与政策制定者之间的联系通常是制度化的关系,如附属于决策部门的政策研究室、研究中心.美国智库与政策制定者之间基本上不存在这样的制度化关系,而是智库与政策网络之间的非正式关系.这是中美智库间的一个显著差异,这种差异是由中美政治制度差异决定的.虽然美国智库与决策者之间的关系是松散的、非正式的,但并不影响美国智库藉此发挥巨大的政策影响力.因此,在美国智库政策影响力传播过程中起到重要作用的政策网络关系可以被我国智库领导者借鉴,以此对制度化关系起到补充作用.在我国新型智库建设中,应引进离任政府官员特别是曾经参与决策的高级官员,以此扩大与政府之间的非正式联系,丰富智库的政策网络资源.此外,由于“旋转门”的存在,美国政界高官卸任后可能进入智库,智库之中的政治精英未来存在重返政界的可能性,美国总统、政府官员往往几年更迭一次,我国应开展针对美国智库中政治精英的研究,科学认识美国政策网络系统的运行规律,为开展“二轨外交”奠定基础.

注 释

①因应美国税制,为了获得免税待遇,大多数智库以非营利组织(NPO)形式注册.以非营利组织注册的机构,其机构治理受《美国非营利法人示范法》等法律约束.《美国非营利法人示范法》规定:非营利组织必须设立董事会,非营利组织内所有权力由董事会或在董事会授权之下行使,非营利组织内的所有管理事务在董事会指导下开展.据此描述,可以判定在这一类智库中董事会是机构的治理主体,董事会成员是智库的治理者.

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作者简介 关琳,南京大学信息管理学院助理研究员;丁炫凯,南京大学信息管理学院博士研究生,盐城师范学院助理研究员.

收稿日期 2017-04-18

(责任编辑:何燕)

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