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摘 要：自新中国成立以来,高等教育事业的发展有千回百折之态,亦有日新月异之势.这一路的改革发展,主要历经三个阶段：一是开启高等教育事业新篇章的基础奠定时期；二是高等教育事业陷入困顿与挫折的徘徊时期；三是高等教育事业步入改革探索的新时期.回顾整个改革发展的历程,高等教育事业主要凸显以下特点:过程的曲折性、政治主导性、改革具有极端性、对国外经验的依赖性以及主体意识缺乏性等.未来我国高等教育改革应注意以下问题：一是避免隐形的造成极端结果的改革措施；二是改革要尊重高等教育自身规律；三是改革要发挥高等教育这一主体自身的主观能动性；四是改革中要减少计划手段的使用；五是对外国高等教育改革经验要理性看待.
关键词：中国高等教育；高等教育改革；高等教育体制
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1674-5485（2017）03-0001-09
自建国以来我国高等教育改革就一直未曾停步,中间也有几多反复,几多曲折,甚至发生过倒退现象,但是经过几代人的努力,特别是改革开放以后近40 年的发展,基本上建立了完整的高等教育体系,广大人民群众接受高等教育的机会与建国时已经不可同日而语,在“量”上我们可以很有底气地宣称我们已经是高等教育大国,但是在“质”上我们离高等教育强国的目标还有很长的路要走.高等教育区域发展不均衡、人才培养质量堪忧、高等教育公平、大学去行政化等问题随着改革的深入已由“腠理之疾”转为“肠胃之病”,如若不加以重视将有可能恶化成为“司命所属之症”.高等教育领域所存在的问题只能靠改革来解决,事实上我国高等教育事业一直在改革中前进,在改革初期我们是“摸着石头过河”,现在我国不仅经济、社会领域改革进入了深水区,高等教育事业的改革也是如此,石头摸不着该怎么办？回过头总结以往改革成功与失败经验能够为今后高等教育事业发展有所借鉴正是本文立意所在.新中国的高等教育事业改革大致分为三个大的阶段,分别为1949-1966 年高等教育事业基础奠定时期、1966-1976 年高等教育事业徘徊时期、1976-2016 年高等教育事业发展时期.
一、“敢教日月换新天”——我国高等教育事业新篇章的开启（1949-1966 年）
新中国的成立标志着新政治制度、新经济制度、新文化制度等一系列新事物的确立,当然高等教育制度也少不了旧貌换新颜.新中国的“新”首先是整个中国社会大环境焕然一新,中国已经由半殖民地半封建社会进入向社会主义社会过渡时期,作为依附于旧社会的高等教育事业,必须顺应社会的革故鼎新做出调整并为社会主义建设事业服务.
1949 年9 月29 日新中国成立前夕,中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中的“文化教育政策”一章中指出：“中华人民共和国的文化教育为新主义的,即民族的、科学的、大众的文化教育”,“人民政府应有计划有步骤地改革旧的教育制度、教育内容和教学法”.前者指出了我国文化教育事业的性质,后者则指明了新时期教育事业是与旧社会完全不同的（包括高等教育）,要有“破”有“立”,在改革中除旧布新,同时这也是新时期国家教育改革的纲领与指导方针.之后在1949 年12 月召开的第一次全国教育工作会议中指出“以老解放区新教育经验为基础,吸收旧教育有用经验,借助苏联经验,建设新主义教育”.从中可以看出,我国在进行高等教育改革的初期是坚持“以我为主、以苏为辅”的方针.在随后召开的第一次全国高等教育会议闭幕词中进一步明确了高等教育改革的路线、方针、政策,进一步指出了“新教育与旧教育乃是两种不同社会经济的反映,它们之间的区别乃是半封建半殖民地教育的性质和新主义教育性质的区别,是不能有一点含混的”,“对旧教育的内容、制度和方法,是必须改革的”,表明新中国教育体系（包括高等教育）要和旧教育体系彻底决裂.在两次会议所通过的关于高等教育改革思想的指导下,随后实施了一系列改革措施.在外部管理体制方面,《关于高等学校领导关系决定》中开篇即提出“全国高等教育以由人民政府教育部统一领导为原则”,并规定“各大行政区人民政府或军政委员会教育部或文教部均有根据统一的方针政策领导本区高等学校的责任”,同时针对不同类型的高等学校进行了细化规定.在内部管理体制方面,《高等学校暂行规程》规定“大学及专门学院采校（院）长负责制”并对其职责做出了详细规定,在内部组织架构设定方面《高等学校暂行规程》明确规定大学与学院内设系,如果需要的话也可以设学院［1］,《专科学校暂行规程》则指明“专科学校得分设若干学科”,这一点与大学及学院之规定有所不同,但是二者同时规定“教学研究指导组为教学的基本组织”.
在招生就业制度方面,上述两个“ 规程”规定“凡年满十七岁、身体健康、在高级中学或同等学校毕业或有同等学力,经入学考试及格者,不分性别、民族、宗教信仰,均得入学”,并特别指出大学及专门学院对于具有相当于高中毕业程度的下列学生应予以入学及学习的特别照顾：一是具有相当工作经历的革命干部；二是工农青年；三是少数民族学生；四是华侨学生.其中高等院校招生中对于少数民族学生的特殊照顾政策延续至今.在具体招生实施方面形成由各学校自主招生到有组织有计划地联合招生再到1952 年全国联合统一招生的制度,基本走过了由点到线再到面的政策改变历程.就业制度方面,建国初期,百废待兴,各个方面的人才十分缺乏,党对高校的毕业生分配工作提出了“统一计划,统筹兼顾”的方针和学用一致的原则,把毕业生的自谋职业改为由政府统一分配工作［2］.
课程教学方面,《关于实施高等学校课程改革的决定》中突出了培养理论功底深厚同时又能够与实际相结合的人才的重要性,强调课程设置应密切配合国家经济、政治、文化的需求.在具体课程设置中继承老解放区注重思想政治教育的优良传统,1950 年教育部制定的《高等学校课程草案——文法理工各系》,将社会发展史、新主义论、政治经济学作为高等院校学生公共必修课.在1952 年教育部颁布的《关于全国高等学校马克思列宁主义、思想课程的指示》中进一步明确在全国高校中加开马列基础课程并详细规定了学习课时等.教学方面,《关于实施高等学校课程改革的决定》中强调,加强教学与实际结合,高等院校应该与政府业务主管部门建立联系,其教师也应该配合业务主管部门的工作,应该将实习与参观作为教学内容的重要组成部分等.
1952 年秋季开始推行的全国院系大调整在很大程度上奠定了高等教育资源在全国的布局基础.这次院系调整主要是为了适应社会主义工业化建设的需求,新建或整合了一些工科院校并大幅度增加工科学生招生数量,与此同时综合大学与文科学校数量大幅度下降.这一调整方案的制定与前苏联模式影响密不可分.早在20 年前斯大林提出的“技术决定一切”“干部决定一切”的总战略,成了苏联党政最高当局的全局性指导方针［3］.事实证明,斯大林所提出的这两个方针对于前苏联由落后的农业国一跃成为仅次于美国的工业大国起到了重要作用.在20 世纪50 年代初期,我国所面临的国际与国内现实状况与前苏联在30 年代所处环境有很大的相似性,在经济上实行农村支持城市、以重工业发展为主的政策.曾感慨地说：“现在我们能造什么？能造桌子椅子,能造茶碗茶壶,能种粮食,还能磨成面粉,还能造纸,但是,一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能制造.”为了扭转这种局面,我国实行的“一五计划”主要以前苏联援建的156个项目为核心,而前苏联援建的项目又主要以重工业为主,所以为了配合重工业建设与发展的需要,高等教育人才培养也向工科倾斜.
从1956 年开始,随着前苏联内部政权更迭与赫鲁晓夫上台后对斯大林进行全盘否定的错误批判,我国认为前苏联出现了修正主义错误,与其的关系开始疏远.在此情况下,党重新审视了所谓的“苏联经验”,在1956 年发表的《论十大关系》中表明了对于前苏联经验的态度：“特别值得注意的是,最近苏联方面暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误,他们走过的弯路,你还想走？过去我们就是鉴于他们的经验教训,少走了一些弯路,如今当然更要引以为戒.”建国初期经济政策上存在的失误对教育事业也造成了不良影响,比如国内由于片面优先发展重工业,忽视轻工业与农业的发展,而重工业吸纳劳动力有限,所以城市待业青年增多,于是为了缓解城市就业压力,提出“农村是一个广阔天地,在那里是可以大有作为”的口号,在1955 年出现了大批城市知识青年“上山下乡”的现象,与“文化大革命”中不同的是此时的“上山下乡”运动采取的是自愿原则,而且在人数上也与以后的“上山下乡”不可同日而语.
从1957 年开始,国家先后将一批农业、医学院校的管理权限下放至各省、直辖市、自治区,同时规定人民政府各部门所属高校,在政治上应该受当地党委的领导,形成了宏观指导、地方具体管理的高等院校分级治理格局,这在一定程度上调动了地方政府办学积极性.在内部管理模式上认为“一长制”容易脱离党委领导,是不妥当的,所以决定在一切高等学校中实行学校党委领导下的校务委员会负责制.在内部树立了以党委为核心的领导体制,党对高等院校的领导权进一步增强.
从1958 年到1961 年期间,我国在经济上实施“大跃进”,同时在高等教育领域也出现了违背教育规律、盲目扩张招生规模的现象并由此引发了就业难度加大、教学质量下降等相关问题.“大跃进”之后在经济领域提出的“调整、巩固、充实、提高”的八字方针同样在高等教育上有所体现.
1961 年颁布的《关于讨论和试行教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）的指示》（简称《高校六十条》）认为虽然解放12 年来高等教育工作取得了一些成就,但是也存在不少问题,主要体现在以下几个方面：一是数量发展太快,质量有所下降；二是同党外知识分子的团结不够,有些学校党内欠缺,造成一部分知识分子对社会主义建设积极性不高；三是教学时间被占用、教学质量下降,劳动时间、社会活动太多.针对存在的问题,采取了相关措施加以纠正.
首先,针对在处理教学与实践关系时出现的以简单的体力劳动取代教学活动、劳动时间过长挤占教学时间的问题,《高校六十条》中强调高等学校必须以教学为主,努力提高教学质量,生产劳动、科学研究、社会活动的时间,应该安排得当,以利于教学,并详细规定了高等学校平均每学年应该有8 个月以上的时间用于教学.其次,团结一切可以团结的知识分子,在学术问题中执行“百花齐放、百家争鸣”的方针,纠正在反右斗争中出现的“扩大化”现象给知识分子带来的冲击.第三,在高校内部领导体制中,改“党委领导下的校务委员会负责制”为“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”,对于党委、校长以及校务委员会的权力做出了详细界定.为了防止出现个人专断现象和贯彻党内政策,严格规定一切重大问题,必须开会决定,不能由书记个人决定.
另外,针对以往思想政治教育中较为片面地将政治觉悟作为对一个人评判的先决标准的现象,以及有些学校甚至将“红”作为评价学生和教师唯一标准而忽视了“专”的重要性的问题,《高校六十条》中明确指出“红与专应该是统一的,只专不红、只红不专,都是不对的,高等学校师生的红,不但应该表现在政治思想方面,而且应该表现在他们教学和学习的实际行动中”.这样就把“专”与“红”的重要性都体现出来了.针对世界观改造和学术上的问题,强调防止运用行政命令以及对敌斗争等简单粗暴的方式.
在对“ 大跃进”中一些政策进行调整的同时,1962 年在党的八届十中全会上提出“阶级斗争必须年年讲、月月讲、天天讲”,会后在全国慢慢掀起了社会主义教育活动,又称为“ 四清”运动.1964 年北京大学的四清运动开始了,当时采取派工作队进驻学校的方式来帮助学校进行“四清运动”,不过工作队在实际工作中不仅撇开学校党委甚至将个别学校领导归入资产阶级*人一类,当时的总书记同志批评了工作队的做法,但是经过此次事件后,事情却朝着更坏的方向发展,可以说北大的社会主义教育运动实际上是北大“文化大革命的序幕”.［4］
虽然建国初期我国的高等教育发展经历了曲折过程,但是高等教育事业总体上是在曲折中前进的.
首先,确立了我国的高等教育与政治的密切联系,在内部领导体制上确立了党委的中心领导地位,有利于高等院校保持社会主义办学方向,有利于党的教育方针在高校中得以贯彻执行.这一制度在“文化大革命”中虽然遭到严重破坏,但是直到现在,党委在各个高校中依然发挥着领导核心作用.在外部管理体制上,与地方分级管理相结合的体制一直保留至今,这种制度既可以最大限度调动地方办学积极性,又可以使国家集中力量举办世界一流大学.虽然经过了半个多世纪的发展完善,但是部属高校、重点大学在各省、市、自治区分布不均,优质高等教育资源过度集中仍然是我国高等教育改革难题之一.
其次,在办学体制上,由建国以前的多种办学体制并存转变为比较单一的国公立办学体制.建国以前,我国高等教育办学体制呈多元化发展趋势,国立、省立、市立、私立、教会办学等多种办学体制并存,一些大学在办学水平上提高很快,并且在国际上有重要影响.但是建国以后,出于国家性质的改变和收回教育主权的需要,在办学体制上强调集中统一领导,将全部高等学校改造为单一的公办体制.这种体制对于维护教育主权、确立党对教育的绝对领导有积极作用,但却不利于调动社会资源办大学,不利于高等学校特色发展.
再次,在课程以及教学方面有很多值得学习借鉴之处.在课程设置中,突出了政治课程的重要性,注重教师和学生政治思想觉悟的塑造,马克思列宁主义、思想等成为必学课程,这中间也出现了过分强调政治方向重要性而忽视专业学习的问题.在教学中,强调实践的重要性,但是对理论学习的重视程度不够,甚至将实践教学简单地归结为体力劳动,并且在理论与实践学习时间的安排上存在较大偏差.
总体说来,“文化大革命”前17 年的高等教育事业是得大于失的,我国在短期内建立了相对健全的高等教育体系,同时新确定的高等教育宗旨以及人才培养方针等得到较好的贯彻执行.我国现代大学管理制度雏形也在此期间形成,培养了大批优秀人才,有力配合了我国处于起步阶段的经济建设等.这一切成绩都是在不到20 年的时间内做出的,在如此短暂的时期内能够实现高等教育事业的大发展,已实属不易.
二、“无边落木萧萧下”——我国高等教育事业的困顿与挫折时期（1966-1976 年）
早在“文化大革命”正式爆发前夕,曾在“五七指示”中对教育方面特别强调：“学生也是这样,以学为主,兼学别样,即不但学文,也要学工、学农、学军,也要批判资产阶级.学制要缩短,教育要革命,资产阶级知识分子统治我们学校的现象,再也不能继续下去了.”这一指示明确地将建国后17年的教育改革（包括高等教育改革）路线完全否定了,认为广大知识分子属于资产阶级阵营,并认为资产阶级性质知识分子控制了学校,要通过革命手段推翻之.随后,北京大学哲学系几位教师联名贴出第一张马克思主义大字报并得到了支持,大字报点名批评北京市委与学校党委,造成了非常恶劣的影响.有鉴于此,为了防止情况失控,在征得同意之后,党决定向各大院校派驻工作组,试图将“文化大革命”运动置于党的领导之下.但是没过多久,就认为工作组镇压了日渐高涨的学生运动,打击了广大群众的革命,在此情况下,工作组不得不撤离相关学校.在不得已的情况下,高等教育部在1966 年发出通知,推迟高等院校本科与研究生招生半年,不过事实上本科生招生就此停止了6 年之久,研究生招生被迫中止达12 年.
随着“文化大革命”深入,高等教育事业进一步遭到破坏.从1966 年“文化大革命”伊始,就号召“学制要缩短,教育要革命”,此后高等院校学制普遍缩短为二至三年.1967 年,“文化大革命”运动已经开展了一年,全国各地的党委（包括高等院校党委）基本上无法履行相关管理职责,鉴于此,决定成立新的权力机关——“ 革命委员会”,从1968 年开始全国高校开始实行由中国人民解放军思想宣传队、原有学校革命干部以及革命师生组成的三结合“革命委员会”来负责学校的领导工作,后来随着革命形势的发展,又将“革命委员会”置于党委的领导下,实行党委的一元化领导.同时,在1968 年发出了著名的“七二一”指示,要求从工农群众中选拔人才进入大学学习,此后全国出现了很多“七二一大学”.同年,号召广大知识青年到农村接受贫下中农再教育,从此掀开了知识青年“上山下乡”的,与上次不同,这次运动的规模与性质已经发生了变化,多了一些“强制性”的意味.1970 年6 月,批转了《北京大学、清华大学关于招生（试点）的请示报告》,该报告中规定的招生办法为“实行群众推荐、领导批准和学校复审相结合的办法”.此后全国各高校以此作为招生办法进行招生.同时,由于高等院校所使用的教材不能满足“文化大革命”运动需要,从1970 年开始全国各地高等院校教材进行了重新编写,重新编写的教材大部分只考虑教材的“革命性”、“突出政治”等,而忽视了教材的科学性与专业性.
1971 年召开了“文化大革命”期间的唯一一次全国教育工作会议,在会议后批发的《全国教育工作会议纪要》中对建国22 年来的教育工作做了总结回顾,并对以后的教育工作进行了相关部署.在谈到“文化大革命”前17 年的教育工作时,抛出了“两个估计”的观点,即在17 年中,一是“的无产阶级教育路线基本上没有得到贯彻执行”“资产阶级专了无产阶级的政”,二是广大知识分子“世界观基本上是资产阶级的”.“两个估计”观点不仅彻底否定了解放后17 年的教育改革成绩,也将广大知识分子群体推到了党和人民的对立面,成为假想的“阶级敌人”.工农兵学员成为教育革命主力军,发挥着上大学、管大学、用思想改造大学的作用.在教学方面,要求“工农兵学员要认真读马、列的书,读的书,坚持以阶级斗争为主课,始终把坚定正确的政治方向放在第一位.在招生方面,突出实践的重要性,规定招生主要对象应具有二到三年的实践工作经验,忽视对学生知识基础的考察.文件还不顾实际提倡大学要“开门办学”,出台了“文科要把整个社会当作自己的工厂”“农业大学要统统搬到农村去”等种种不切实际的规定,片面强调劳动实践的重要性,忽视了课程教学,对于学校最重要的教学职能给予了否定.
从1971 年全国教育工作会议结束之后至“文化大革命”结束,全国的教育工作一直在“左”的道路上前进.1973 年对所谓的“朝农经验”大加宣传,同时各地大规模举办“七二一大学”.
教育与政治的密切联系,在解放初期带来了快速有效的教育事业调整,教育与经济一样很快转变了方向,步入了正确的发展轨道,而在“文化大革命”的十年中,政治为教育事业特别是高等教育事业带来的却是灭顶之灾,高等教育甚至成为“文化大革命”中最重要一股推波助澜的力量,“文化大革命”的发起也与高等教育有着千丝万缕的关系.高等教育沦为政治斗争的附庸,沦为阶级斗争的工具.当然,高等教育想要完全摆脱政治的影响是不可能的,但是保持适当距离、坚持自身价值追求与操守却是完全有可能的,即使在“文化大革命”的大动乱中也有不少的高校领导、师生对其进行了抵制.高等院校是为政治、经济、社会等领域提供高级人才的场所,却最终沦落成“为阶级斗争服务”的工具.
另外,高等学校停止招生以及大量知识青年上山下乡造成我国人才断层,为我国经济社会发展事业带来了巨大的困扰；在理论与实践关系中过度强调实践的重要性,甚至对于实践的依赖发展到了畸形的地步,将农业大学搬到农村,大量学校开办校办工厂并要求学生参观实习,只重视见效快、实用性强的工科,忽视文科、理科等相关基础学科的教学与研究等.
总之,“文化大革命”十年中高等教育事业所遭受的损失是无法准确计量的.“前事不忘,后事之师”,这是一段充满血泪教训的历史,这一时期的高等教育改革是彻底失败甚至倒退的改革.勿忘历史、总结教训、负重前行应该是我们对于这段历史的最好回应.
三、“吾将上下而求索”——我国高等教育改革探索的新时期（1976-2016 年）
在“文化大革命”刚刚结束之时,当时的领导人提出了“两个凡是”口号,即“凡是作出的决策,我们都坚决拥护；凡是的指示,我们都始终不渝的遵循”.“两个凡是”不仅阻碍了人们思想解放,也不利于纠正“文化大革命”中一些错误的政策.1977 年,对于教育领域错误政策的纠正以高等院校招生为突破口,变“群众推荐”为笔试选拔,当年就有570 万考生步入了考场.在1978 年3 月召开的全国科技大会上,提出“科学技术是生产力”的思想,重申“知识分子是工人阶级的一部分”,将“文化大革命”中加在知识分子头上的资产阶级分子帽子摘掉,不再将广大知识分子看作是阶级敌人,使其能够重新为社会主义建设添砖加瓦.
1976 年到1985 年高等教育事业基本上处于恢复与调整时期,在管理体制上重新确立了与地方分级管理并在统一领导下以地方为主的管理模式.在学校内部管理上,1978 年开始实行“党委领导下的校长分工负责制”,在“文化大革命”中被打乱的高等院校秩序重新恢复.同时在办学体制上也首次打破了国家办学的一元化办学体制,出现了民办的高等教育机构.这一时期的就业体制仍然延续了国家统一分配的政策.1983 年提出“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”,这为我国教育事业的改革指出了方向.［5］
1985 年颁布的《关于教育体制改革的决定》对于我国的教育事业具有里程碑式意义,这个文件是在充分调研基础上形成的,具有很强的现实意义.“文化大革命”虽然结束,但是我国教育事业落后的局面并没有立刻得到大幅度改善,我国又处在改革开放初期,经济社会大发展需要大量人才支撑,在制定了《关于经济体制的改革决定之后》,指出“科学和教育对国民经济的发展有极其重要的作用.随着经济体制的改革,科技体制和教育体制的改革越来越成为迫切需要解决的战略性任务”［6］,所以《关于教育体制改革的决定》（简称《决定》）应运而生.《决定》首先回顾了我国建国以来教育的发展历程,充分肯定了“文化大革命”前17 年的教育发展成就,对于在教育阵线实行的路线进行了彻底否定；紧接着指出现阶段我国教育特别是高等教育存在着对于高等学校统得过死,使学校缺乏应有活力以及政府没有将应该管理的事情管理好,高等教育科系、层次比例失调,专业设置狭窄,脱离社会需要等主要问题,并指出解决问题的根本在于改革教育体制.其次,对于实行已久的招生以及毕业生分配制度进行改革并扩大高等学校办学自主权.再次,向西方发达国家学习,实行学分制与双学位制.最后,在设立国家教育委员会负责掌握教育改革包括高等教育改革的大政方针,在学校内部逐步实行校长负责制,设立校务委员会.可以说该《决定》对以后的高等教育改革产生了深远的影响,它确立了正确的改革方向,《决定》中所提出的某些改革措施即使在今日看来依然具有借鉴意义.
20 世纪80 年代中后期随着《决定》的颁布,高等教育的改革进入了如火如荼的阶段.对招生就业制度进行了大幅度改革,在招生方面实行双轨制,增加了单位委托培养招生以及自费生,并适当降低录取分数,这虽然增加了入学学生规模以及学校的收入,但是却造成了学生质量下降等问题；在就业方面开始向单位与个人“双向选择”转向；学校的内部管理体制也由《决定》中的“校长负责制”转变为“党委领导下的校长负责制”,以保证高等院校的社会主义办学方向.
进入20 世纪90 年代后,我国在经济上确立了社会主义市场经济体制的前进方向,在教育上也迫切需要做出相应的改变以适应经济社会发展的需要,由此1993 年、国务院颁发了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）,国务院颁发了《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》,对于如何贯彻执行《纲要》做出了详细说明.这两个文件是20 世纪90 年代甚至21 世纪初我国教育事业发展的纲领性文件并产生了巨大的影响.
在高等教育方面的规定主要有：一是明确与地方两级办学体制,并同时鼓励社会办学；二是明确提出建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制,并对国家层面、省级行政区层面以及学校层面的权利义务予以明确规定；三是实行接受高等教育收费制度以及多数学生“自主择业”的就业制度；四是提出加快教育法制建设,实行依法治教；五是提出了影响深远的“211 工程”建设计划；六是明确要求不得因为收取高额的学费而降低录取标准,基本解决了高等学校招生中由于“双轨制”所导致的生源质量下降问题.
在《纲要》颁布后,我国高等教育改革又步入了新阶段,对于《纲要》所做规划逐一进行落实.首先,国家计划委员会、国家教育委员会、财政部联合制定了《“211 工程”总体建设规划》,对于该工程的总体目标与近期目标、实施方式、管理模式、资金安排等做出具体安排；其次,逐步改变“条块分割”的办学体制,在国家层面将大多数部门所办高校转移至教育部,并将一些高校的管理权限下放至省级管理；再次,根据总书记在北京大学成立100 周年上的讲话,在“211 工程”基础上实行“985 工程”大学建设,国家对于入选高校支持力度进一步加大；最后,1998 年制定并颁布了我国第一部高等教育法,第一次以法律形式规定大学设立、办学、管理等方面政策,是我国实施依法治教的重要体现.
世纪之交,“院校扩招”以及“院校合并”是我国高等教育改革事业中的两件大事.在1999 年国务院下发的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出我国高等教育入学率到2010年要达到15%左右,自当年始,我国的院校招生规模出现快速增长趋势,2002 年,我国高等教育毛入学率达到15%,进入高等教育大众化发展阶段.到2007 年,我国成为了世界第一高等教育大国.院校合并在20 世纪90 年代初已经开始,到了世纪之交进入院校合并,有近千余所高校参与了合并,通过整合,不仅壮大了原有学校的综合实力同时也优化了高校布局,提升了一些落后地区的高等教育水平.
在新世纪第一个10 年即将结束之际,一份旨在指导下一个10 年我国教育发展的纲领性文件《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》颁布实施.该文件中关于高等教育改革方面的规定主要有：第一,提升人才培养质量,为回答“钱学森之问”,开始在全国若干所高校实施“基础学科拔尖学生培养试验计划”即所谓的“珠峰计划”；第二,“985工程”“211 工程”建设由重点支持学校向着重支持学科转向,提出建设一流大学同时建设一流学科的要求；第三,招生制度方面,倡导克服一考定终身的现行招生制度弊端,探索新型招生录取方式,着重考察学生综合素质,避免“唯分数论”；第四,在体制改革方面,推进高校去行政化,增强高校办学自主权,大力支持民办教育发展,促进高校管办评分离,加大省级政府对于高等教育的统筹管理权等.
“文化大革命”结束之后的高等教育改革具有以下特点：
第一,改革前期以恢复“文化大革命”前17 年正确的高等教育路线为主,进入20 世纪90 年代以后,高等教育管理体制、教学模式等基本定型,没有再进行比较彻底的改革,触及高等教育管理体制的改革难觅踪迹.恢复“文化大革命”前17 年的高等教育政策恰恰证明“文化大革命”时的高等教育政策是错误的.但是建国初期有些优秀的传统却没有很好地恢复起来,如建国初期强调教学要实践与理论相结合等.
第二,经过改革开放后近40 年的发展,我国高等教育在规模上已经成为世界第一,但是层次、结构和资源布局有待优化.我国高等教育毛入学率已经进入了大众化阶段,有些省份甚至已经进入高等教育普及化阶段,但是有些省份却依然在低位徘徊,而且各省份之间录取率特别是重点高校录取比例失调,高等教育资源分配不公平问题严峻；我们虽然拥有世界上最大的本科生群体、研究生群体,但是在高层次人才培养特别是创新拔尖人才的培养方面与西方发达国家相比依然存有较大差距.
第三,某些法规政策落实不到位.如早在1985年的《关于教育体制改革的决定》中就指出：政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死,使学校缺乏应有活力,而政府应该加以管理的事情,又没有很好地管起来.迄今此种情况也没有得到有效改善.还有相关法规以及文件中规定大学有面向社会自主办学之权力,但是现实中往往依旧由政府机关规定从招生人数到专业设置甚至人才培养方式等细则,高校的办学自主权基本成为空谈.由此看来,我们现阶段需要的不是制定更多的高等教育法律法规,也不是下发更多规划意见等文件,而是要研究如何将现有政策毫无折扣加以贯彻执行.
总体说来,这一时期的高等教育改革是成功的,它为我国经济腾飞与社会发展提供了强有力的人才支撑,但同时也存在着高等教育资源布局不合理、办学同质化等难题,未来的改革任重而道远.
四、对未来我国高等教育改革的几点建议首先,避免高等教育改革极端化倾向.近70 年的高等教育改革证明,极端化的改革往往带来严重问题,需要纠正,然而在纠正的时候往往矫枉过正走向另一个极端.20 世纪50 年代初期的院校调整借鉴前苏联经验大肆拆分综合高校,组建单科大学,而到了世纪末的时候又重新将许多单科院校组合成为新的综合性大学；“文化大革命”中,对待高校知识分子采取的“非友即敌”的极端化政治政策,以及“文化大革命”前在教学中对于实践的重要性过分关注,甚至发生以简单劳动代替基础知识学习的现象,而如今过分关注理论知识的学习却忽视对于学生实践能力的锻炼等.改革不等于革命,不是用新事物完全代替旧事物,也不是用一种新制度去推翻旧制度,而在建国初期以及“文化大革命”中往往将改革等同于革命,用天翻地覆的革命来取代循序渐进的改革,认为凡是旧事物都是落后的,凡是西方的东西就一定是坏的,一定要加以反对,大加批判.虽然近年来极端的政策已经明显减少,但是并不能忽视看起来并不极端却带来了极端结果的政策.如对于少数民族及边远地区的高考加分政策却促使了跨地域的“高考移民”队伍出现；“985 工程”“211 工程”的实施客观上使一些高校的实力得到了增强,但是会不会使更多普通高校先天性地失去竞争优势,人为地划分学校优劣等级呢？诸如此类隐形的“极端化政策”才是今天我们应该关注的重点.
第二,高等教育具有自身规律,不能用经济的、政治的规律来取代高等教育规律.高等教育发展离不开经济、政治等外部因素支持,但是外部因素并不是决定高等教育发展的决定性因素.我们过去曾经将高等教育当作政治的附庸,也将高等教育等同于经济的傀儡.高等教育被当作政治附庸的时候,我们悲哀地发现“文化大革命”中高校充当了并不光彩的为“”冲锋陷阵的角色；当高等教育成为经济的傀儡的时候,迄今高等教育已经处于过度市场化的困局中,很多高校与教师丧失了自身追求,被市场经济的滚滚洪流裹挟前进.那到底高等教育是否能够离开外部因素独自发展呢？答案当然是否定的,重要的在于如何保持与政治、经济、社会等外部因素的距离,以及如何使外部因素尊重高等教育相对独立的地位.事实上,我们已经制定了许多促使高校自主办学、明确高校法人独立地位等相关方面的法律法规,政府也早就意识到自身对于高等教育干预过多,但是对于如何减少干预以及减少何种干预还没有明确答案.现阶段,我国政府在高等教育办学方向、规模、形式等方面都具有绝对的管理权,虽然政府能够总体掌控高等教育的发展脉络,把握高等教育的发展方向,但对高校管理过死的问题依然存在,限制了高校自主发展与改革的效率.［7］在依法治国大背景下以及借鉴国外高等教育发展历程的前提下,高等教育法治化或许是一条可行之路,要用法律来为高等教育规律织就一张防护网.目前,我国的高等教育改革方面的大政方针政策一般是由政府制定并实施的,具有很强的随意性,应该尽快结束这种随意性.以法律为手段来维护高等教育独立性,来尊重高等教育自身规律,应该是对高等教育改革本身进行改革的目标之一.
第三,应该将改革对象作为改革主体,注重自我革新.虽然我国高等教育改革对象一直都是广大高等院校,但是高等院校一直都是被动的改革接受者,几乎没有任何自我的改革,这是一个奇特的现象.毋庸说西方发达国家的高等教育改革基本上是学校自身发起,政府很少直接指导甚至对改革发号施令,就是一般被认为文化素质不高、贫穷落后的我国农民阶层也自我发起了“包产到户”的伟大改革.但是,反观建国以来半个多世纪的高等教育改革事业,人才济济的高校在改革上面却是集体失语,这种现象背后的原因值得深思.我国高校众多,所处地域情况也千差万别,各高校自身也有不同特点,最好的改革方法应该是学校自我改革.倡导高等院校进行自我改革并不是说政府就要撒手不管当起甩手掌柜,而是在宏观上要保证所有高校的社会主义办学方向,监督学校的改革措施,使其改革在国家法律所允许的范围之内.政府对于高等院校的职责不在于管理,而在于监督,只要高等院校的改革没有违反社会主义办学方向、没有违背法律法规、没有损害师生以及社会的利益,就应该得到各级政府支持.高等院校也应该停止完全依靠政府的思想,充分发挥自身能动性,使改革的主动权与话语权掌握在自己手中.
第四,避免带有计划性质的高等教育改革.以往高等教育改革往往围绕目标制定计划,而且目标也时常是模糊的,为了达到目标运用一些违背高等教育规律的手段,存在很多不合理因素.政策制定应以解决问题为核心,瞄准当下,解决高等教育领域业已存在的影响其发展的问题是重中之重.我国的经济领域已经基本建成社会主义市场经济体制,在资源配置中市场发挥的是决定性作用,反观高等教育领域政府依然起到说一不二的决定性作用.政府管理高等教育的手段基本上也以计划为主,“211 工程”高校建设计划、“985 工程”高校建设计划、“千人计划”等各式各样计划层出不穷,但是这样真的是高等教育发展最佳路径吗？在经济领域已经全面向市场经济转型之时,高等教育领域却仍然以计划来推动发展,忽视高校自身能动性与市场竞争体系的发挥,单纯依靠政府一己之力能够建设成世界高等教育强国吗？我国高等教育发展不需要细致入微的计划,需要的恰恰是像社会主义市场经济体制一样给予市场主体的自由,作为高等教育主体的高等院校需要的或许正是自由,建立政府宏观管理、高校自主发展的高等教育体制并减少各种计划性质的政策应该是高等教育改革的重要目标.
第五,外国经验可以借鉴但是不能照搬.建国初期,我国不仅政治、经济上照搬前苏联模式,高等教育也未能探索出一套自己的发展模式.大到院校设置、小到课程教学几乎全盘照搬前苏联模式,甚至上到教育部下到高等院校都有前苏联专家坐镇指挥,这种全方位、无死角照搬别国经验的弊端虽然一段时间内被意识到,但是并没有立即得到有效纠正.虽然改革开放之后,相继提出建立“中国特色社会主义政治制度”“中国特色社会主义基本经济制度”等,经过几十年的摸索政治、经济领域已经找到了正确的发展方向,但是目前高等教育仍然处于以频繁行政命令为主的改革之中,并没有形成一套可以指导改革的框架.我们经常提建设世界一流大学,但是究竟建设成什么样的学校才能算是世界一流大学呢？如果一个高校出了几个诺贝尔奖获得者就算是吗？还是说在各大学排行榜名列前茅就算是建成了呢？ 论起一流大学,言必称哈佛、耶鲁、牛津、剑桥,难道我们能够照搬上述高校的发展经验来建设自己的一流大学吗？前苏联的高等教育模式已经证明不是万能的,相同的以英美为首西方发达国家的高等教育模式也未必放之四海而皆准,以其作为奋力追赶对象可以,但是万万不能亦步亦趋地照抄照搬,如果那样或许一流大学的建设目标会离我们越来越远.
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