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十九大报告明确提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权, 探索建设自由贸易港” 的目标, 为中国自由贸易试验区下一步的发展指明了方向.自２０１３ 年９ 月中国（上海） 自由贸易试验区建立以来, 自由贸易试验区的数量已经从１ 家增加到４ 家, 然后增加到１１ 家.中国自由贸易试验区运行４ 年多后, 在许多方面取得了令人瞩目的成就.但是, 经济体制改革不够深入、政策体系还不配套,以及自由贸易试验区的前途问题,仍然是各自由贸易试验区的关键任务.上海２０１７ 年５ 月就召开会议,启动自由贸易港的建设方案研究,浙江舟山港开始着手设计自由贸易海港的建设方案, 中国（四川）自由贸易试验区着手探索建立自由贸易空港建设方案设计并取得一些进展.我们认为, 十九大报告给中国自由贸易试验区的发展指明了方向, 需要具体落实, 并明确操作路径.
一、中国自由贸易试验区的建设初衷与开放的意义
中国自由贸易试验区是在改革开放３５ 年后, 面对国内外经济形势的变化提出来的.首先, 中国加入世界贸易组织以后, 借助国际贸易比较自由的环境, 深度融入经济全球化, 不断依靠对外开放实现了自身经济的高速增长.然而, ２００８年金融危机后, 全球经济陷入长达十年的脆弱的经济增长, 不确定性始终伴随着经济的复苏过程.其次, 从国内看, 中国也未能从金融危机中幸免, 在推出４ 万亿元支出, 成功抵御了外部冲击、抑平了经济波动后, 中国也面临着产能过剩、产品积压库存、产业结构需要转型升级的问题.在新形势下, 建立开放经济新体系成为中国改革开放再上新台阶的关键, 自由贸易试验区的建立是我们深化经济体制机制改革, 寻求对外开放新窗口、新平台的战略性举措.
２０１３ 年９ 月中国（上海） 自由贸易试验区正式建立, 希望完成三个方面的任务.首先, 尝试建立一个完善的市场经济的体制机制.改革开放３５ 年（至今已经４０ 年）来, 尽管我国在经济领域开展了微观和宏观领域的多项重大改革, 在由计划经济向市场经济转变的过程中取得了多方面的进展, 但是市场扭曲还大量存在, 政府干预和市场机制的角色、政府和企业的关系还没有完全清晰化.因此, 辟出一块特殊区域, 建立自由贸易试验区,进而建立一个完善的市场经济顺利运行的区域, 取得经验后在全国复制推广, 成为当时自由贸易试验区建立的首要任务.因此, 中国自由贸易试验区从建设的初衷看, 就不是单纯建立一个自由贸易的“飞地”, 而是试图营造一个完善的市场经济环境.从这个意义上看,自由贸易试验区首先是一个改革的高地, 是为了鼓励企业之间或市场主体之间的公平竞争, 而不是为了靠政策优惠的洼地来吸引外来投资.其次, 要建立的市场经济模式是一个开放条件下, 而不是封闭条件下的市场经济, 就是要把内外市场打通, 让中国企业能够在贸易自由、投资便利和金融自由化的环境中受到优胜劣汰的锻炼或挤压, 充分发挥市场经济在资源配置中的主导作用.
同时, 这种市场经济的挤压, 也意味着政府要按照国际通行规则干预或调节经济, 而不是亲自上阵, 决定企业的生存空间.因此,尝试营造贸易自由、投资便利、金融自由化的政策体系, 完善市场经济基本模式成为中国自由贸易试验区的第二项任务.总之, 一个完善的市场经济是中国改革开放４０ 年后需要认真落实的目标.
中国自由贸易试验区建立的第三个目标是, 带动周边经济短期内的复苏, 并为经济的可持续发展奠定良好的制度基础.政府希望, 通过自由贸易试验区的建设,以“特殊区域” 的制度变革和体制机制创造为动力, 推动中国经济的复苏、技术的进步、产业的转型升级, 引领中国经济走出低迷, 进而探寻中国经济长远的可持续发展之路.
早在１９８５ 年世界银行发布的报告中, 就探讨了发展中国家如何实现贸易自由化.该报告指出两条可供选择的路径.一条路是先经济市场化, 后贸易自由化, 即在国内统一市场完成之后, 换句话说, 就是在国内实现了市场经济以后, 再展开贸易自由化或开放贸易、资本乃至金融市场.另一条路是先贸易自由化, 后经济市场化, 即用贸易自由化、对外开放倒逼国内市场的统一和市场机制的完善.两种路径各有利弊.出于减少对外开放可能冲击国内产业的考虑, 世界银行曾经建议, 要先推动经济市场化, 后贸易自由化.在中国经济改革和发展的实践中, 采取了用对外开放倒逼市场经济改革的思路.因而, ２０世纪９０ 年代, 面对中国经济改革取得的成绩, 世界银行总结到, 在经济市场化的同时, 推动贸易自由化也是一个非常重要的成功案例.
就我们的自由贸易试验区建设而言, 作为一个发展中大国, 市场经济改革的深化, 意味着要注重先经济市场化, 后贸易自由化的顺序,以便减少来自外部的冲击, 尽可能减少外部冲击带来的风险.就是说, 旨在通过深入的市场经济改革, 使国内形成比较统一、完善,运行机制完整配套的环境, 政府与市场的关系很好地得到调整后, 作为市场主体的企业能够享受公平的竞争环境, 政府适度调节和弥补市场失灵, 使市场经济规律顺畅发挥作用.之后, 才开放市场, 引进外部竞争.另一方面, 在我们探索建立自由贸易港的问题上, 要注重以开放为导向, 配套建立市场经济体制, 即在很大程度上, 强调先贸易自由化, 甚至是贸易自由、投资便利和金融自由化, 然后是经济市场化的顺序.总之, 在中国自由贸易试验区的建设中, 强调二者的有机结合, 强调改革和开放的双向启动, 殊途同归.在大胆试验中找到中国经济深化改革和开放、建立完善中国特色的社会主义市场经济的最佳路径.
二、中国自由贸易试验区已经取得的成就
自２０１３ 年９ 月成立中国（上海） 自由贸易试验区, 并取得了一定的经验之后, 党、国务院于２０１４ 年１２ 月１２ 日批准建立中国（广东）、中国（天津）、中国（福建） 自由贸易试验区, ２０１６ 年４ 月初三个自由贸易试验区正式挂牌运行, 中国（上海） 自由贸易试验区也相应扩容.四家自由贸易试验区在复制中国（上海） 自由贸易试验区经验的基础上, 大胆创新和尝试, 在政府职能转变方面,简政放权, 减少甚至取消一些行政审批, 将政府的主要职能由事先审批转向事中和事后管理； 在管理程序上, 缩短相关管理部门之间以及与注册企业之间的地理与空间距离, 集中办公, 简化手续； 创新审验方式, 便利市场主体尽快实现入驻自由贸易试验区； 在推动贸易自由、投资便利和金融自由化方面出台了多方面的政策措施, 努力建立规范的自由贸易试验区管理条例,以期建立法治化、国际化、市场化的营商环境.同时, 因地制宜, 允许各自由贸易试验区创新体制机制, 制定高效透明的政策体系.
在贸易自由方面, 不仅做到在海关特殊监管区内的商品免税, 还创新制定了一系列缴交进口关税的便利, 推出平行贸易措施, 缩短海关审验时间, 减少通关时间和成本, 为企业获取经营的高回报率创造条件.
在投资便利化方面, 在明确准入前国民待遇的基础上, 实施企业投资产业和产品的负面清单, 并在出台的三版负面清单中, 将负面清单所涉及的商品目录缩短, 从早期的１９０ 项（２０１３ 年版） 缩短到１４９项（２０１４ 年版）, 然后再进一步缩短到９４ 项条（２０１５ 年版）； 政府对投资项目的管理, 由事前审批转向事中和事后管理, 以便吸引投资主体积极进入自由贸易试验区.
在金融方面, 创新提出允许企业在自由贸易试验区的经营中开立贸易账户, 为企业对外融资建立平台, 鼓励企业走出去与引进来.在人民币总体上还不能自由兑换的前提下, 大胆探索便利贸易和投资的方式和专门通道.
中国自由贸易试验区从建立至今, 取得了突出的成就.中国（上海） 自由贸易试验区在没有土地优惠政策、没有税收减免的条件下, 吸引了４ ８ 万家企业入驻, 超过挂牌前２０ 年的总和.２０１７ 年３月, 总书记在出席全国人民代表大会上海代表团分组会时强调, 要在中国（上海） 自由贸易试验区大胆试验, 建立自由贸易港.中国（广东） 自由贸易试验区在对外开放、经济和贸易发展方面成绩显著, 已经将自己的目标对准粤港澳大湾区建设.中国（天津） 自由贸易试验区在基本完成两轮改革任务后, 正在探索自身２ ０ 版的建设.中国（福建） 自由贸易试验区依靠强有力的地方政府的执行力, 也取得了明显成效.
我们仅以来自中国（天津）自由贸易试验区２０１６ 年的统计为例, 中国（天津） 自由贸易试验区通过大胆创新改革, 贸易自由化效率迅速提高, 节约通关成本约２０％～３０％； 投资便利化方面, 负面清单明显缩短.２０１６ 年全年自由贸易试验区新登记市场主体１４１０５ 户,同比增长１１８ ６％, 注册资本３８９０ ６ 亿元人民币, 同比增长２２１ ８％, 两者增幅远超全市水平（全市为８ ６％ 和６８ ５％）.其中,内资企业１２３７５ 户, 同比增长１５８ ６％, 注册资本２４９１ ４ 亿元,同比增长２１９ ３％； 外商投资企业６５７ 户, 同比增长１９２％, 注册资本１３９８ １ 亿元, 同比增长１９７ ８％；个体工商户１０７３ 户, 同比减少２５ ７％, 申报资金１ １ 亿元, 同比增长５７ １％.天津自由贸易试验区还推出了服务京津冀协同发展八项举措, 制定了《天津自贸试验区服务京津冀协同发展工作方案》, 重点实施“１３３１” 工程.在京冀地区设立了１０ 个“无水港”, 实施京津冀区域通关一体化改革, 整体通关物流成本节省３０％.实行京津冀跨区域检验检疫一体化模式, 通关时间平均每批货物节省０ ５ 天, 每标箱节省物流成本１２０ 元, 口岸快速放行率达到８８％, 通关效率提升７５％.
自２０１７ 年４ 月挂牌以来, 第三批成立的各自由贸易试验区也取得了重要的成就.七家自由贸易试验区也在因地制宜地复制原有四家自由贸易试验区经验的基础上, 设计出在陆路贸易、加工贸易基础上积极参与生产领域全球价值链.据河南省商务厅统计, 挂牌半年中国（河南） 自由贸易试验区新增入驻企业１３２３４ 家, 其中, 内资企业１３１７１ 家, 注册资本１６８５２ 亿元人民币, 外商投资企业６３ 家（ 占０ ４％）, 注册资本９ ０５ 亿美元.中国（四川） 自由贸易试验区自挂牌到２０１７ 年１０ 月底新设企业１６９４４ 家, 注册资本２４０８ 亿元,入驻持牌金融机构３００ 余家, 入驻基金１６０ 余家, ９５％以上的外资企业适用备案管理, 备案材料减少９０％, *时间减少５０％ 以上.新的七家自由贸易试验区在发挥各自地域优势的基础上, 合理定位,在发展海港性自由贸易试验区、陆路转口和集散港模式的自由贸易试验区、空港性自由贸易试验区方面逐步形成了自己的特点.
应该说, 中国自由贸易试验区在过去４ 年多的时间里取得了很大成绩, 但是也给人们留下一些值得思考的问题.
三、中国自由贸易试验区发展中值得思考的问题
首先, 我们看到, 几乎所有的自由贸易试验区, 对内资和内资企业的吸引力均超过对外资和外资企业的吸引力.多方面的统计表明,在各自由贸易试验区中, 外资的最高占比也低于３５％, 内资则占据绝对优势地位.例如, 中国（河南） 自由贸易试验区外资企业家数和外资投资金额仅占同期进入自由贸易试验区企业和资金总数的０ ４％.由此我们可以得出结论,中国自由贸易试验区的营商环境,有力地吸引了内资企业的大规模流入.这表明, 自由贸易试验区旨在深化市场经济改革制度创新的优势发挥了巨大作用； 从中能够看到,相对于内地的市场经济环境, 乃至各方面的政策措施看, 自由贸易试验区的市场经济环境有明显优势,对内具有强大的吸盘效应.这是导致内资企业短期内汇聚自由贸易试验区有关片区的主要原因.另一方面, 在完善市场经济环境方面还没有达到这样的水平, 能够吸引外资企业进入自由贸易试验区从事经营活动.因此, 从自由贸易试验区建设的初衷看, 还没有达到形成对外开放的国际化、法治化、市场化营商环境的程度, 对外资企业还没有构成有力的吸引.在形成“改革高地” 的同时, 没有建立吸引外资的“政策洼地”, 或者说我们尚未营造出有竞争吸引力的国际投资环境.
其次, 中国自由贸易试验区政策设计和政策出台的程序可能对试验区形成配套的系列性政策需要构成障碍.在自由贸易试验区的市场经济体系建设, 特别是在贸易自由、投资便利和金融自由化等政策措施设计方面, 地方政府表现非常积极, 但是相对而言, 政府各部门的效率, 特别是决策进程比较缓慢.原因之一是自由贸易试验区的政策实施存在一定的风险点.因为自由贸易试验区内部结构是分成两个部分, 即海关特殊监管区和非海关特殊监管区, 从风险可控的原则出发, 有关部门在审批各自由贸易试验区提出的政策措施时难免比较小心, 在审批外资企业入驻, 乃至外资的经营项目方面, 还相对保守, 唯恐带来风险.另外,来自国际市场的金融波动和负面冲击, 使政府相关部门担心来自外部冲击的风险, 以致延缓了审批时间, 导致政府出台的政策措施不配套、不系统.因而即使一些政策出台了, 如果相应配套措施跟不上,已经出台的政策也难以落地实施.
再次, 从自由贸易试验区机制和政策构建的特点看, 如果使自由贸易试验区有一个完善的政策体系, 必须同时出台一个配套的能够即刻落地的政策体系.如果分步出台政策, 外资企业只能等到所有的相关贸易、投资和融资政策全部出台后, 才能看清楚中国自由贸易试验区的开放政策体系, 才能决定是否在中国的自由贸易试验区进行投资或从事经营活动.对于一个自由贸易试验区而言, 高度透明的政策体系、明确而持久的法律制度和管理模式是自由贸易试验区的核心竞争力之一.
最后, 自由贸易试验区的前途不够明确.中国自由贸易试验区未来的前途是什么, 在各个自贸区总体方案中不够明确, 只强调要试验三到五年, 至于以后如何, 没有非常明确的说法.十九大报告中非常明确地提出了“赋予自由贸易试验区更大改革自主权, 探索建设自由贸易港” 的目标, 其中包含两个方面的内涵： 一是完善市场经济体系或环境的任务尚未完成, 在市场经济改革方面还要深化, 这就需要加大力气加以推进； 二是探索作为国际通行标准的自由贸易港的建设, 从而为中国自由贸易试验区下一步的发展指明了方向.
四、中国自由贸易试验区下一步的操作性建议
在中国自由贸易试验区向高水平推进的路径选择上, 我们认为,参照国际经验和我国改革开放四十多年的实践, 在中国现有的自由贸易试验区, 采取多层次多模式的试验, 特别是要选取几个相对比较成熟的自由贸易试验区, 推进深化市场经济改革, 探索建立自由贸易港.基本操作方案是, 将自由贸易试验区的海关特殊监管区与非海关特殊监管区明确划分, 形成“境内关外” 的独立区（“飞地”）, 在那里建立自由贸易港； 在非海关特殊监管区形成境内关内区域, 大胆进行完善市场经济、深化政府与市场之间关系的改革.在自由贸易试验区内构成“深化经济改革试验区” 和“自由贸易港区” 两个相互连接的区域.
在深化经济改革试验区, 强调政府职能转变, 强调市场在资源配置中的主导作用, 强调建立完善的市场经济法律法规体系, 探索生产要素自由流动, 按照市场经济原则实现收入分配的环境营造； 探索政府由事前审批到事中和事后监管的规范； 探索“看不见的手” 的主导作用和“看得见的手” 的调控作用, 以及事中、事后的监管作用.总之, 其基本任务是针对建立完善的市场经济体系大胆开展多方面的改革试验, 为市场经济模式在全国的复制推广提供经验和范例.
在自由贸易港区, 参照国际通行规则, 建立贸易自由、投资便利和金融自由化的自由贸易港区.明确“境内关外” 特征, 实现“真正一线放开, 二线严格管住” 的目标, 实现贸易商品和服务的完全自由； 建立与国际通行规则相一致的负面清单； 提供与贸易和投资便利相一致的金融服务和金融业务.不仅如此, 还要在参照国际贸易和投资新规则的基础上, 进行大胆试验, 测试压力, 为中国内部市场与国际市场逐步接轨提供经验, 特别是成为测试风险的试验田.
在自由贸易港建设方面, 要根据各自由贸易试验区的地域特点和传统优势, 建立自由贸易海港、自由贸易陆港或贸易集散港、自由贸易空港； 在经营内容上, 定位不同的自由贸易港分工合作, 分别形成以货物贸易为主、投资与金融为主、服务贸易为主、高科技产业和科技创新为主的自由贸易港区, 从而形成分工互补的自由贸易港口体系.
中国自由贸易试验区改革深化与自由贸易港建立的关系是： 深化改革自由贸易试验区是建立自由贸易港的第一阶段, 而建立自由贸易港是深化改革自由贸易试验区的归宿.深化改革自由贸易试验区将成为国内逐步向完善的市场经济过渡的标杆或经验模式, 国内要逐步复制深化改革自由贸易试验区的成功经验, 逐步形成完善的、开放的市场经济体系.一旦全国基本完成了深化经济体制改革的任务, 对外开放的经济体系也就接近实现了.
（作者单位： 南开大学中国自由贸易试验区研究中心； 责任编辑： 娟）
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