地方人大专门委员会制度的三维结构,本文是地方论文怎么撰写与专门委员会和人大和制度方面论文范本.
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地方人大专门委员会是地方人大制度的重要组成部分,为保障地方人大及其常委会依法履行法定职权发挥了重要的作用.在1979 年设立地方人大常委会以后,上海、江西等地方人大常委会就相继设置专门委员会,主要工作是服务于本级人大常委会.当时,由于地方组织法对是否设立专门委员会没有作出明确规定,因此,仅有少数省份在本级人大常委会而不是本级人民代表大会设立专门委员会.
直到1986 年,我国地方组织法才对地方人大设立专门委员会作出了明确规定,这也为专门委员会的设立及其开展工作提供了明确的法律依据.同时,为充分发挥专门委员会的作用,各地人大相继出台专门委员会的工作规则,对专门委员会工作的法律职权、组织结构、工作程序、运行机制等内容进行规范,提升了专门委员会工作的程序化和制度化水平.
2015 年6 月,转发《全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,明确提出“县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会”,进一步推动了专门委员会向基层人大的延伸.2018 年,印发的《深化党和国家机构改革方案》进一步完善了全国人大专门委员会的设置,除了把全国人大法律委员会、内务司法委员会更名为宪法和法律委员会、监察和司法委员会之外,还增设了社会建设委员会.不管是在县级以上各级人大设立专门委员会,还是在全国人大层面调整专门委员会的设置,都是新时代坚持和完善人民代表大会制度尤其是组织制度的重要举措,有助于提升人大工作的专业化和科学化水平,充分发挥人大及其常委会的职能作用.地方人大专门委员会作为服务于人大及其常委会的工作机构,它能否依法有效履行职责,受到多种因素的影响,既涉及法律规定是否健全、法定职责是否明确、工作机制是否健全等,也涉及专门委员会的组织结构是否完善、人员结构是否合理等等.从人大实践工作来看,要充分发挥地方人大专门委员会的功能,除了要适时地修改和完善有关法律规定,还要健全专门委员会的组织结构、优化专门委员会的人员结构、理顺专门委员会的关系结构.
一、地方人大专门委员会的组织结构
现行地方组织法对专门委员会的组织结构作出了明确的规定,即“各专委会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间,受本级人民代表大会常务委员会领导”[1].但是,根据检索可知,有关专门委员会组织结构的法律规定与各地人大的具体实践之间存在一定的偏差,极大地影响了专委会的工作,即“组织架构的设置削弱了专委会的地位”[2].在笔者看来,要准确把握人大专门委员会的组织结构,既要基于整个人大制度体系的考虑,也要基于人大专门委员会自身去理解.
（一）就整个人大制度体系而言,它包括人大及其常委会、人大专门委员会、人大常委会工作委员会等组织,相互之间密切联系、互相配合,推动人大工作的发展.其中,专门委员会作为人民代表大会的常设工作机关,居于十分重要的地位,既要接受选举产生它的本级人民代表大会的领导,也要受本级人大常委会的领导（在闭会期间）.换而言之,专门委员会在实践中受两个机构的领导：即本级人大和本级人大常委会.
一方面,专门委员会与本级人民代表大会的领导关系.专门委员会是本级人大选举产生,是隶属于本级人民代表大会的一种常设性组织.因此,专门委员会与本级人民代表大会之间的领导关系不仅仅表现在组织体制的隶属方面,也体现在各自的工作范围.另一方面,专门委员会与本级人大常委会的领导关系.虽然专门委员会并不是本级人大常委会下设的组织,但是,法律仍然规定它要受本级人大常委会的领导.究其原因,在于人民代表大会一年基本上只开一次会议,在闭会期间,其大部分职权是由其产生的本级人大常委会代替行使.所以,基于工作层面的考虑,才规定它要接受本级人大常委会的领导.也就是说,人大专门委员会与本级人大常委会的领导关系主要侧重工作层面.就隶属关系而言,两者是独立的,因为不管是本级人大常委会和专门委员会,两者都是经由本级人大选举产生,要对本级人大负责,后者并不是本级人大常委会下设的工作机构.
根据对各省级人大常委会主页进行检索可知,它们所展示的人大及其常委会组织结构示意图,同现行法律规定还是存在一定的偏差.显然,造成偏差的原因是多方面的,但主要是缺乏对人大专门委员会法律性质与地位的认识.具体而言,第一种偏差是显示专门委员会仅接受本级人民代表大会的领导,并未标识接受本级人大常委会的领导,这不符合现行法律规定[3].第二种偏差是显示专门委员会不仅受本级人大及其常委会的领导,而且还受本级人大常委会主任会议的领导[4].应该说,这种组织结构图最大的亮点是展示了人大常委会主任会议的地位.但是,从法理层面上讲,本级人大常委会主任会议并没有领导专门委员会的职权,其主要职责是指导和协调本级人大专门委员会的工作.因此,这也是不符合法律规定精神的.第三种偏差是专门委员会既接受本级人大的领导,也接受本级人大常委会主任会议而不是本级人大常委会的领导,这也是不符合法律的规定[5].在笔者看来,符合法律规定的结构示意图应该呈现出：本级人大及其常委会领导人大专门委员会,由实线标出；本级人大常委会主任会议指导和协调本级人大专门委员会,由虚线标出.（二）就专门委员会自身的组织结构而言,它包括专门委员会及其下设的机构.目前,各地人大是否在专门委员会中设立机构并没有统一的规定.在笔者看来,如果从专门委员会自身履职的需要考虑,其理应设立相应的组织,这样有助于专门委员会开展工作.梳理各地人大专门委员会的现状可知,目前主要存在三种模式：第一种是专门委员会自身设立办公室,受专门委员会的领导,即“专门委员会下设的相应处（室）,在专门委员会领导下工作”[6].这是一种比较普遍的做法,保证了专门委员会工作的延续性.第二种是专门委员会自身不设立办公室,而是在本级人大常委会中设立相应的工作委员会或办公室.此时,专门委员会与相对应的本级人大常委会工作委员会或办公室主要是一种工作层面的关系,在组织上不存在隶属关系,后两者属于本级人大常委会的机构.在实践中,相互之间的密切联系体现在人员方面的交叉任职：即专门委员会的主任委员或副主任委员会兼任相对应的本级人大常委会工作委员会或办公室主任.需要指出的是,在人大常委会设立专门委员会办公室的做法并不是很普遍,仅限于北京市、天津市、贵州省等少数省级人大,比较普遍的是设立工作委员会.第三种是混合的模式,就是专门委员会自身设立办公机构,同时也在本级人大常委会设立工作委员会.
二、地方人大专门委员会的人员结构
梳理现行法律规定可知,目前地方组织法仅规定专门委员会组成人员的选举产生程序和基本职责,即“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由主席团在代表中提名,大会通过.在大会闭会期间,常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员,由主任会议提名,常务委员会会议通过.各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下,研究、审议和拟定有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究提出建议”[7].对于专门委员会组成人员的其他要求,地方组织法没有作进一步的规定,主要是由各地出台的地方性法规加以规范.在笔者看来,优化专门委员会组成人员的结构,需要考量三个方面的因素.
（一）专门委员会组成人员的任职条件.根据法律规定可知,专门委员会的组成人员是由主任委员、副主任委员和委员构成.在具体的实践中,一般设置1 位主任委员,负责主持专委会会议和委员会的工作；2 到3 位副主任委员,协助主任委员开展工作,在主任委员因故缺席时,可代替主任委员主持工作,以及若干位委员.具体而言,各专门委员会的主任委员和副主任委员基本上是由本级人大常委会委员兼任,有些重要的专门委员会主任委员甚至是由本级人大常委会副主任兼任,这一措施密切了专门委员会与本级人大常委会之间的工作联系,保证了工作内容的有效衔接.至于专门委员会的委员,则情况不一：有的是本级人大常委会组成人员,有的则仅是本级人大代表.如果专门委员会数量较少,如有的省级人民代表大会仅设置2 到3 个专门委员会,那么,专门委员会的组成人员则绝大多数是本级人大常委会委员.例如,海南省第六届人大设立了两个专门委员会,即法制委员会和财政经济委员会,合计26 人,其中,23 人是本级人大常委会组成人员,且各自的主任委员是由人大常委会副主任兼任.当然,不管是主任委员还是副主任委员抑或委员,他们必须为本级人民代表大会代表,不能是没有当选为人大代表的人员,如本级人大常委会机关的工作人员,这一点是需要明确的.同时,基于人大专门委员会的监督职能,专门委员会组成人员亦不能担任行政机关、审判机关和检察机关的有关职务,这点同样在各地出台的专门委员会工作规则中已有明确要求,即“专门委员会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务.担任上述职务的,应当向省人民代表大会或者常务委员会辞去专门委员会的职务”[8].
（二）专门委员会组成人员的规模.目前,我国省级人大设立的专门委员会在称谓、数量、规模等方面都存在比较大的差异.仅就专门委员会的规模而言,不仅每个专门委员会的规模不一,少的安排7 人（山西省人大设立的3 个专门委员会均安排7 名组成人员）,多的达到19 人（北京市人大设立的7 个专门委员会均安排了19 名组成人员）；而且总规模也不尽相同,最少的是16 人（福建省）,多的达到133 人（北京市）.当然,这同专门委员会的数量有一定的关系.实际上,如果对比专门委员会数量相同的省级人大,它们之间的总规模也是相差很大.例如,山东省人大和北京市人大均设立了7 个专门委员会,前者的总规模是53 人,后者则是133 人,相差一倍之多.不言而喻,专门委员会要发挥作用,需要一定数量的组成人员,这样有助于实现组成人员之间知识结构上的互补,提升专门委员会审议的质量.但是,也不能安排过多的组成人员,影响专门委员会审议的效率.在笔者看来,如果省级人大普遍设立7 个专门委员会,每个专门委员会安排7 至9 人是比较合适的,这样总规模是49 至63 人,接近省级人大常委会的规模,有助于实现专门委员会组成人员与本级人大常委会组成人员之间的全覆盖.
（三）专门委员会组成人员的专职化.所谓专职化,主要强调专门从事人大工作.因此,只要专门委员会组成人员在人大系统外没有任职,即可视为专职委员.以往,在谈及委员专职化时,主要关注常委会委员的专职化,专门委员会组成人员的专职化则被忽视.党的十八大报告首次提及推进专门委员会的专职化,为地方人大探索专门委员会组成人员专职化的实践提供了依据和保障.为此,一些地方人大出台的专门委员会工作规则甚至明确要求一定数量的专职委员和常委会委员,借此提升专门委员会工作的专业化.例如,《吉林省人大专门委员会工作条例》第六条规定：“专门委员会的组成人员应当有二分之一以上是专职的”[9]；《黑龙江省人大专门委员会工作条例》第八条规定：“专门委员会组成人员中,应当有一定数量的专职组成人员和常务委员会委员”[10].笔者认为,推进委员专职化,必须采取循序渐进的策略,最有效且可行的路径是首先推行人大常委会委员专职化,然后再把专职化的常委会委员配置到各专门委员会中.
三、地方人大专门委员会的关系结构
地方人大专门委员会不仅需要处理好与本级人大及其常委会的关系,还需要理顺与本级人大常委会主任会议、本级人大常委会工作委员会和本级人大代表等三者之间的关系,实现相互之间的配合与合作,共同推动人大工作的发展和创新.
（一）专门委员会与本级人大常委会主任会议的关系.不管是专委会还是主任会议,两者都是受本级人大常委会领导的工作机构,为本级人大常委会行使职权提供服务,扮演着一个参谋和助手的角色.两者不同表现在：专门委员会的职责是“研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议”[11]；主任会议的职责是“在常委会行使法定职责的构成中,就程序性的环节及其有关问题进行讨论,作出决定,并进行必要的把关”[12].从理论上看,专门委员会和主任会议是一种平等的关系,各自承担不同的工作,享有不同的职权,因而不存在它们与本级人大常委会那种领导与被领导的关系.但是,细阅《地方组织法》第三十条、四十六条和四十七条的相关规定[13]——即在大会闭会期间,主任会议可以向本级人大常委会提名任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员；主任会议可以决定是否将提请常委会全体会议审议的议案先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否提请常委会会议审议；主任会议可以决定质询案是否需要受质询机关在有关的专门委员会会议上口头答复——可知：主任会议对专委会组成人员的产生（大会闭会期间）和专委会所承担的工作任务有着直接影响.因此,在实践中,主任会议和专委会实际上是一种指导与协调的关系,即“省人民代表大会常务委员会主任会议指导和协调各专门委员会的日常工作”[14].同时,各地人大常委会出台的主任会议议事规则也规定,主任会议负责“指导和协调省人民代表大会专门委员会的工作,听取专门委员会提出的视察报告、调查报告和其他工作汇报,提出处理意见”[15].
（二）专门委员会与工作委员会的关系.工作委员会是人大常委会按照一定的法律程序而设立的办事机构,其组成人员是由人大常委会任免产生,受本级人大常委会的领导,为本级人大及其常委会履行职权提供服务和保障.同专门委员会一样,工作委员会的设立也是有明确的法律依据,需要接受本级人大常委会的领导和为本级人大及其常委会履行职权提供服务.应该说,专门委员会和工作委员会之间存在较大的区别：首先,组成人员的产生及其条件方面,前者是由本级人大表决通过,人选必须是本级人大代表,后者是由本级人大常委会任免,人选不一定是人大代表,而是属于本级人大常委会机关的工作人员.二是法律地位及其性质方面,前者是本级人大的常设工作机构,其在大会期间的法律地位与本级人大常委会相当；后者是本级人大常委会设立的办事机构,其法律地位低于专门委员会.三是享有的职权方面,前者的主要职权包括两项：研究、审议和拟订有关议案和对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议；后者则不享有审议权和提议案权,工作职责是服务性质的.在实践中,工作委员会服务的对象重点是本级人大及其常委会,但也包括本级人大专门委员会和人大代表.为更好地服务专委会,大部分省级人大专门委员会的主任委员或副主任委员常常兼任相对应的本级人大常委会工作委员会的主任,这一制度设计就是保证了工作上的延续性和稳定性.
（三）专门委员会与人大代表的关系.依照法律规定,专门委员会组成人员的基本条件必须是人大代表,其人选是主席团提名,并由本级人民代表大会代表集体表决通过.因此,从权力授受关系看,人大代表与专委会实际上形成了一种监督与被监督关系.为此,一些地方人大就如何监督专委会进行了探索和实践,如规定专委会应邀请有关代表列席专委会会议、专委会应对代表提出的建议、批评和意见给予答复、专委会应向本级人民代表大会及其常务委员会进行述职等,取得了一定的实效.与此同时,专委会作为本级人大的常设性工作机构,因其工作任务的专业性、特殊性和经常性,则需要人大代表的参与和支持.否则,专委会的工作很难取得实效.这就要求专委会要密切联系人大代表,积极为代表履职尤其是代表视察、执法检查以及调查研究等提供组织保障和信息服务,让代表尽可能地深入实际、深入基层和深入群众,为专委会研究、审议和拟定相关议案提供第一手材料.因此,各地出台的专委会工作规则都规定,专委会应“联系省人民代表大会代表,根据需要邀请有关代表列席专门委员会会议,听取意见和建议；征求代表对有关议案和代表建议、批评、意见*工作的意见,必要时,组织代表对*工作进行检查；坚持联系代表的制度,反映代表对国家机关的意见和要求.”[16]
注释：
[1][7]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,法律出版社2015 年版,第20 页.
[2]安徽省人大常委会研究室：《完善地方人大专门委员会组织制度和工作机制》,载《行政管理改革》2017 年第4期.
[3]湖南人大网：《湖南省人大及其常委会机构设置》,http://www.hnrd.gov.cn/Info.aspx?ModelId等于1&Id等于33.
[4]浙江人大网：《人大概览·组织结构》,http://www.zjrd.gov.cn/rdkl/.
[5]广东省人大网：《广东省人大及其常委会工作机构和办事机构设立情况》,http://www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdgzxgnr/rdgl/201211/t20121128_128111.html.
[6][8][10]《黑龙江省人大专门委员会工作条例》,载《黑龙江日报》2017 年2 月13 日.
[9][14][16]《吉林省人大专门委员会工作条例》,载《吉林日报》2007 年5 月26 日.
[11]崇连山：《关于地方人大专门委员会的性质、特点等探讨》,载《人大研究》2013 年第3 期.
[12]罗时祥、褚晓路：《省级人大常委会主任会议职权和工作制度研究》,载《海南人大》2004 年第7 期.
[13]乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,中国法律出版社2006 年版,第330、334～335 页.
[15]《江西省人民代表常务委员会主任会议议事规则》,中国法律法规信息系统：http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs.
（作者系北京市委党校政治学教研部副教授.
本文系北京市委党校重点项目“新时代中国特色社会主义政治建设思想研究”〔项目编号：2018XZD002〕的阶段性成果)
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