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主要内容论文参考文献：
2018年6月9日,加拿大、法国、德国、意大利、英国和欧盟在七国集团（G7）峰会期间签署了《海洋塑料宪章》.这是一份不具有法律约束力的文件,作为七国峰会成果的附件被正式发布,其中包含多项针对海洋塑料和微塑料的承诺和行动.七国集团中美国和日本没有签署这份文件.海洋塑料和微塑料污染威胁物种安全和生态系统安全,加剧了气候变化的负面影响,同时还通过污染食物链威胁人体健康.自2017年底联合国环境大会（UNEA）以来,海洋塑料和微塑料议题引起了全球的广泛关注,此次《海洋塑料宪章》的签署,标志着以七国集团为代表的部分发达经济体已经做好了对海洋塑料和微塑料的治理作出承诺和行动的准备.
一、《海洋塑料宪章》的主要内容
（一）总体情况：作为附件存在、不具法律约束力的文件
《海洋塑料宪章》是七国集团峰会成果《健康海洋和韧性海岸社区的夏洛瓦蓝图》的附件,在成果的正文部分,七国领导人对近海、远洋和海岸的健康可持续发展做出了一揽子承诺,包括韧性海岸和海岸社区、海洋科学和数据、可持续海洋和渔业、海洋塑料废物和垃圾,共4大类、7项具体内容.在最后一类承诺“海洋塑料废物和垃圾”部分,只有一项具体内容,即“认识到海洋塑料废物和垃圾对海洋生态系统的影响及其在废物循环链条中的价值损失.承诺在以往工作基础上加强塑料的生命周期管理和可持续利用,提高塑料的利用效率.同时,还会与联合国环境规划署（UNEP）合作,加强对海洋垃圾监测和研究的合作”.
《海洋塑料宪章》作为附件,是对七国集团峰会成果最后一项内容的强化和补充,共5大类,23项具体内容.在前言中重申了海洋污染现状和影响、当前政策存在差距、各国应采取进一步行动等内容.并用“决心”“努力”“寻求”“认识到”等不具法律约束力的语言承诺开展行动,涵盖的领域包括“可持续设计、生产和处置”“收集、管理和基础设施”“可持续生活方式和教育”“研究创新和技术”和“沿岸和海岸线行动”等.与成果正文一脉相承,《海洋塑料宪章》关注最不发达国家、小岛国、妇女、青年、土著人等地区和人群的脆弱性；强调市场和私人部门在行动和融资中的重要性；重视塑料作为一种生产要素的价值,主张循环利用提高效率.总体而言,对源头减量和末端治污部分的着力不足.
（二）具体内容：依托软性量化承诺推动话语平台建设
《海洋塑料宪章》的主体部分是5国对开展行动的承诺,并不是直接的目标承诺,所有的量化目标都是各国政府与行业合作基础上的意向性目标.提及的量化目标主要有：2030年前,努力使塑料100%可重复利用、可循环使用、可回收；在2030年之前,努力使塑料制品中可循环使用部分的比例提高至少50%；2020年之前,努力减少微塑料在化妆品中的添加；2030年之前重复利用55%的塑料包装；2040年之前100%回收所有塑料.
另外,共有5条量化目标分散在《海洋塑料宪章》各处,从时间上看紧扣可持续发展目标（SDGs）和《巴黎协定》相关目标的时间节点；但从逻辑上看缺乏系统性和彼此的关联性.相较欧盟在此前出台的“循环经济塑料战略”和相关法令,此文件涉及的目标看不到额外的承诺和行动的努力.如欧盟委员会禁止使用一次性塑料产品,并将90%的目标对准塑料瓶回收；并规定从2019年开始全部成员国须立法禁用免费塑料袋,目标是人均每年使用塑料袋最多90个,至2025年减至40个,相对而言约束性更强,政策对象和目标更具体.又如,加拿大化学工业协会此前也曾提出,至2030年实现100%塑料包装可回收；至2040年实现100%塑料包装可重复利用等更积极的行动目标.这份“宪章”的内容主要集中在“循环经济”上,对源头减量和行业环境规制的关注不够,这也是环保组织对其表示不满的主要原因.
值得注意的是,虽然称为“宪章”,但从具体内容上看,称这份文件为“行动方案”和“联合声明”亦无不可,所涉及内容更多是政治意愿的强化和话语平台的搭建.结合考虑其行动所倚重的平台,如“区域海计划”“区域渔业管理组织”,《海洋法》项下可能的法律工具,以及以环保组织为主力“清案运动”等,这份法律文件更多的是树立绿色环保的政治形象,与欧盟自气候变化议题谈判以来所打出的绿色标签实质是一样的.
美国和日本此次并未签署这份“宪章”,但是两国国内的产业协会和环保组织都在积极回应全球海洋塑料和微塑料治理的呼声.美国化学委员会曾经提出2040年回收100%塑料包装的目标.日本化学工业协会牵头的5大同业协会也出台过22家公司层面的塑料治理方案.目前,由于美国特朗普政府的去全球化和孤立主义主导,美、日两国在全球环境治理各主要议题上都停滞甚至倒退,但是一旦这种形势发生扭转,美、日两国的行业和环保组织估计很快会跟上欧盟和其他发达国家的进程,这点中国在塑料治理的战略性判断上需要加以重视.
二、《海洋塑料宪章》的潜在影响
（一）推动多边环境治理进程
海洋塑料和微塑料治理是目前国际环境治理的热门话题,5国为推动多边治理宣贯了政治意愿,在七国峰会此项“宪章”的背书下,其他国际平台和机制也很有可能广泛地开展相关问题的讨论和推动.如UNEA项下海洋塑料文本的推动、《海洋法公约》项下国家管辖外的生物多样性（BBNJ）议题的推进、UNEP框架下区域海计划的开展和落实等.为此,中国应及时跟踪判断,并尽快开展国内情况的摸底排查、研判对策,争取主动.
（二）推动各国国内治理
海洋塑料和微塑料污染虽然存在时间较长、影响范围较广,但是由于涉及超越国家主权管辖范围的环境治理,在数据的科学性、可靠性等方面还存在很大不确定性.此外,从产业链条和行业覆盖面来看,涉及的治理对象也相对复杂.各国对这一问题的认识和治理程度存在很大的差距.发达国家和发展中国家的产业结构不同,而且处在产业链的不同位置,相关的产品、技术和服务储备和水平也都存在比较优势上的差距.为此,如果中国能尽早行动,并参与国际合作和治理,就能够较早地掌握主动、规避风险.但这给中国治理能力和治理手段提出了挑战.
三、中国近期塑料治理相关的政策行动
（一）塑料相关新标准的修订和发布
2017年12月中旬,、原农业部、国家标准委联合发布强制性国家标准《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》,该项国家标准于2018年5月1日起实施.和1992年版相比,该项标准增加了地膜最低厚度标准,从0.008mm提高到了0.010mm,并通过修改相关指标保障了产品品质和可回收性.中国国家质检总局、国家标准委在2018年新修订发布了《快递封装用品》系列国家标准,要求快递包装袋宜采用生物降解塑料,减少白色污染.相较2009年版本,新标准从快递包装减量化、绿色化、可循环等方面进行了补充完善.
（二）行业与部门行动和监管升级加严
2018年1月1日起施行的《废塑料综合利用行业规范条件》,提高了新建、已建的三大重点类型企业在废塑料处理能力上的门槛.2013年以来,随着中国《大气污染防治行动计划》的出台,空气质量治理带动了社会经济绿色发展的快速转型,2017-2018年,“2+26”城市大规模的环保巡查,促进各地清理、停产整顿和取缔废塑料工厂、造粒作坊、非法塑料加工厂上千家,并且严格规范了塑料及其下游行业的生产行为.另外,中国2008年实施《国务院关于限制生产销售塑料购物袋的通知》已经10年.2018年国家发改委还将制定“新限塑令”,按照“限制一批、替代一批、规范一批”的原则,对不同生产、生活、消费等情形中使用的塑料制品,分领域、分品类提出政策措施.中国在塑料污染治理上已经取得了很好的成绩,根据国家发改委2017年发布的数据显示,2008年以来,超市、商场的塑料袋使用量普遍减少2/3以上,累计减少塑料袋140万吨左右,相当于节约了840万吨石油.在各类政策的影响持续发挥作用的基础上,中国目前应该进一步考虑如何整合各项政策的优势,减少交叉干扰,通盘考虑国内政策的协调和国际合作的策略.
四、启示
在中国大力推进生态文明建设的当下,积极参与、贡献全球环境治理是时代赋予中国的使命.面对愈演愈烈的全球环境污染,中国将继续发出自己的声音,贡献自己的力量,以开放的姿态融入到全球环境治理的政治经济博弈中去.海洋塑料和微塑料的污染现状、来源、治理技术和手段、政策的成本和收益等问题亟待研究,并应尽早谋划应对方案和策略.
作者单位：环境保护部环境经济与政策研究中心
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