控制环境建设在高校内控建设中的中心地位,本文是建设有关本科论文开题报告范文和高校内控建设和环境建设和中心地位有关论文范本.
建设论文参考文献：
［摘 要］根据2012年度财政部出台的《行政事业单位内部控制规范（试行）》制度规定,高等学校需要建立相应的内控控制体系.但截至2017年,多数高校相关工作开展仍然面临诸多困难.在高校现有管理制度中已有一定的内控措置的情况下,整合建设如此难以推进,关键是缺乏相应的体系环境.文章对内部控制环境形成和发展进行了梳理,分析高校内部控制的现实情况,为强化对高校内控建设中控制环境建设重视提供参考.
［关键词］内部控制；控制环境；高校
doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2018.15.001
［中图分类号］F239.45［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2018）15-0004-02
1高校内部控制建设的情况
1.1高校内控建设现状
2012年11月29日,财政部以财会［2012］21号文的形式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》,要求高校在内的各行政事业单位必须着手建立健全单位的内部控制框架,并要求自2014年1月1日起施行.该规范颁布后,各单位出于客观条件及主观认知等因素的制约,推进的速度并不理想.为了强化对行政事业单位的内部控制机制框架建设的督促和指导,实现进一步提高行政事业单位的内部管理水平并加强单位的风险防控机制的建设的目标,财政部又陆续下发了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会［2015］24号）及《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会［2017］1号）等系列文件,但实际建设工作仍然面临很多困难,截至2017年末,在调研的江苏省属高校中也只有几所试点高校完成了主要工作,大部分高校主体建设工作尚未启动.高校的内控建设进展如此缓慢,规章对于作为内控基础控制环境建设的阐述缺失是重要的影响因素之一.
1.2《行政事业单位内部控制规范（试行）》缺少控制环境的原因及影响
《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下均简称《规范》）分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则6章65条,明确了对我国的行政事业单位的内部控制框架体系的建设的基本要求.相比于比较有代表性的美国Treadway发起的组织委员会（COSO）发布的《内部控制—整合框架》以及财政部会同其他部门发布的《企业内部控制基本规范》（财会［2008］7号）等规章,最明显的区别即《规范》缺少对控制环境这一组成要素的相关规定.究其原因,笔者认为财政部应主要是根据各单位的经济属性来制定规范,因此对于营利性为主要特征的公司等组织发布了企业内控规范,对于非营利性的政府、事业单位、社会团体等组织,一同纳入本《规范》适用范围.由于使用范围的广泛性,各单位的所有主体、组织架构、管理模式、运营目标等情况迥异,因此即使控制环境一般被公认为所有构成要素的基础或决定性的要素,《规范》因为无法给出一个统一性的指导原则因而未予以明确.造成的结果是,虽然本《规范》相对于其他种类的规范,对控制的范围和控制的内容做出了比较全面的规定,但由于缺少对控制环境的整合,极大的影响对于单位内部控制框架的建立完善.正如哲学中的世界观和方法论的关系,可以说控制环境起的是世界观的作用,缺乏明确世界观的指导,控制方法的运用也难以系统高效.因此在高校内部控制框架的构建中,必须把控制环境的建设作为基础和首要的任务.
2控制环境建设作为高校内控建设中心地位的原因
2.1强化控制环境建设是内部控制建设的客观要求
学术界将内部控制的发展历程通常分为内部牵制、内部控制制度、内部控制结构、内部控制整体框架、风险管理整体框架等五个阶段.其中控制环境这一概念的出现始于20世纪30年代后内部控制“制度两分法”时期,这一时期将内部控制分为内部会计控制和内部管理控制两部分,其中内部管理控制所涵盖的内容实际上就体现了控制环境的理念.在20世纪80年代,人们在研究内部控制的应用时,发现内部会计控制很多情况下被内部管理控制所影响和约束,两者是无法分割的,进而正式将控制环境作为控制结构三要素之一提出,提出要把组织的内部控制建设活动纳入具体的控制环境的框架内.在资本社会化和一系列内控失败的背景下,1992年COSO委员会将内部控制整合成一个整体框架,形成以控制环境为基础五要素的金字塔结构,明确内部控制不仅是客观框架还包括相关行为,并需要全员参与实施.内控框架的提出,明确了控制环境是其他要素发挥作用的前提条件,如果不具备有效的控制环境,其他四个要素无论质量如何,都不可能提供合理保证,并且控制环境中除了信息系统等制度安排、信息系统等“硬”环境,还包括价值观等“软”环境建设,突出了控制环境建设的作用.随后的风险管理整合框架在内部控制框架的基础上突出了对风险的管理,更是将控制环境扩展到了内部环境,从更广阔的角度关注环境对内控的影响.其中风险组合的概念及战略目标的提出,都和内控环境有着更紧密的关系,风险偏好和风险容忍度等因素也根本植根于对于整体环境的理解和认知.考虑全球化和互联网等新情况的出现,COSO委员会发布了2013版的内控框架,更是将控制环境建设提高到了最高层的位置.这样的架构非但不是否定控制环境的基础地位,而是在承认其基础地位的情况下,确认了控制环境建设在内控框架建设中的首要地位.从内控学说的发展过程可以看出,无论什么类型的组织,在内控建设中,都无法绕过控制环境的构建,否则必然是空中楼阁,达不到内部控制的目标.
2.2强化控制环境建设是实现《规范》提出的控制目标的必要前提
国家制定的内控规范作为法规,其内容是必须遵守的最低标准,《规范》对于目标的表述顺序依次为保证经济活动合法合规、资产安全和效益、财务信息真实完整、有效防弊防腐、运营活动的效率效果.相对于学术界确定的内控目标——经营的有效性和效率,财务报告的可靠性、合规性,有着自己的鲜明的侧重点并且非常具体,明确表明了对组织的相应要求,并针对合理保证上述目标的基础在不同层面给出了风险评估的侧重点和各种控制方法.虽然《规范》给出的内容相对学界的论述,尤其在业务层面要详尽很多,但由于缺乏控制环境这一基础要素的统合,框架作用也不突出,系统性体现不强,难以起到引领整合的作用.须知,事业单位尤其是高校,是知识性组织,各校财务部门基本都制定了内部会计控制制度,其他部门也从自身业务管理的需要,形成涉及经济活动的管理制度,但由于缺乏单位层面的考虑,难以形成合力,从而难以做到合理保证运营目标.
财政部相关人士在对《规范》的解读中也指出,内控的建设必须形成体系,体系的形成关键是要对业务流程进行再造,凭借相适应的信息系统的建设,将控制关口前移,做到事前和事中控制.作为单位治理层面的基石,内控建设必须在建设的过程中准确把握内控规范的内在要求,将授权、制衡等核心方法嵌入内部管理制度中.单位领导的重视和理念的转变是内控规范实行的关键,而提高执行力是保证内控框架成功的精髓所在.可以看出无论是为了保证内控建设成功而提出流程再造、信息系统构建、制度体系的完善等关键基础框架,还是为了保障框架能顺利运行而明确的领导重视、观念转变、执行力提高等要点,实际都应该归入控制环境建设和改造的范畴.因此,虽然《规范》跳过了控制环境这一要素的描述,但实际建设过程中,它显然还是一切工作的前提和约束边界.
2.3强化控制环境建设也是完善高校治理、保障科学发展的必由之路
由于内部控制主要作用是合理保证组织目标的实现,而组织目标实现过程中的不确定性将主要取决于组织成员行为的不确定性,因此内部控制对于组织目标实现的合理保证也就需要通过降低组织成员行为的不确定性来完成.所以作为具有提供社会公共服务和进行经营活动的双重属性的公办高校,相对于行政单位,在组织架构、业务内容方面具有更多的自主性.随着国家管办分离等举措的持续推进,高校自主办学的空间还将进一步扩大.所有权和运营权分离可能带来的委托—*问题将更加得到重视.管办分离带来的所有者缺位在学校中同样存在,由此产生的信息不对称必然带来逆向选择和道德风险的问题.这些治理层面的问题的解决是组织内部控制中控制环境建设的重点内容,如果不能建设适当的控制环境,内部控制将蜕变为“内部人控制”,国家的利益将得不到保障,并且最终也将损害高校自身.另一方面,随着高等教育普及化、生源减少、拨款方式的改革等因素的影响,高校之间也存在资源分配的矛盾,有限的资源必然会向运营良好的学校倾斜,所以高校自身也有提高运营效率,加快组织发展的内在动力,不同于企业经济资源的投入产出.但高校的投入产出更多地体现为人力资源活动,较难进行评价,相对于经济资源控制的直观性,人力资源控制更加抽象和模糊,个体利益和学校整体利益的协调难度更大.
由于控制主体和对象都是人,如何树立良好的道德价值观必然成为一切控制的基础.同时解决制定怎样的政策规定更符合学校人员的情况,形成怎样的文化才能促使所有人更好地遵循组织的目标计划,怎样对员工的正向行为进行恰当的激励,而对负向行为能合适地监督,如何通过流程设计保证组织成员间的责权利相互制衡,如何合理组织和开发员工的能力等一系列问题是内控机制的建立重要内容,而这些方面都是内部控制中控制环境这一要素着重需要关注和研究的问题.正如前述,内控机制的生命力在于执行,而执行效果主要取决于人的行为,而人作为社会性生物必然受环境的影响和制约,所以高校的内控发展更加取决于控制环境的发展完善.
3高校内控机制建设还需要重视环境要素和其他要素的相互作用
虽然突出了控制环境的中心地位,但高校内部控制框架的建立和完善也不可能仅靠控制环境要素一方面的构建,只有将控制环境要素和其他内控要素联系起来,重视他们相互之间的影响,基于具体内控环境找到风险点,根据胜任能力等环境因素组织控制活动,建立一个嵌入控制活动的信息沟通环境,在成本效益的原则下持续监控包括控制环境在内的各个因素的变化发展并不断改进创新,才能取得内部控制机制构建工作的成功.
主要参考文献
［1］池国华．内部控制学［M］．北京：北京大学出版社,2010．
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［4］李心合．内部控制研究的困惑与思考［J］．会计研究,2013（6）：54-61.
［5］黄寿昌,王家宝．内部控制理论的研究对象：从行为到关系［J］．上海立信会计学院学报,2011,25（2）：46-54.
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