PPP模式在福建省城市轨道交通建设中的应用,本文是关于城市轨道相关论文范文素材跟城市轨道交通和建设和福建省方面在职开题报告范文.
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摘 要：在国家“一带一路”规划中,福建省被定位为“21世纪海上丝绸之路核心区”、“海峡西岸经济区主体省份”,城市轨道交通建设迎来难得的发展机遇.本文通过查找文献、问卷调查、专家访谈等方法,分析目前福建省在城市轨道交通领域应用PPP模式的必要性、可供选择的具体模式,重点研究推广的概况、存在的问题,并借鉴国外先进发展模式,最后提出适合福建省省情的对策建议.
关键词：PPP模式 轨道交通建设 福建省
一、概述
1.城市轨道交通领域的内涵和特征
在我国国家标准《城市公共交通常用名词术语》中,将城市轨道交通定义为“通常以电能为动力,采取轮轨运输方式的快速大运量公共交通的总称”.一般包括地铁、轻轨、有轨电车、磁悬浮列车等城际轨道项目.城市轨道交通具有运量大、方便快捷、时间准、污染少等特点,极大地促进了城市经济的发展,方便人们的日常出行.同时,由于城市轨道交通投资规模大、周期长、沉淀成本大等特点,仅靠政府部门投资和借贷无法满足其发展需求.
2.PPP模式的含义、本质、各主要参与方
PPP模式起源于英国的“公共私营合作”的融资机制,是指政府和私人组织共同合作建设城市基础设施项目,或提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,双方通过签署合同来使得权利和义务明确.PPP强调全过程合作关系,这种关系是通过招投标过程并通过签订合同的方式确立的,即以契约精神为前提.
参与城市轨道交通PPP项目的主体主要有：政府、项目公司、贷款方和技术、法律、融资方面的专家、顾问以及其他相关单位（如保险公司或保证人、运营商、供应商、承包商等）.其中,政府不仅包括项目的发起人——公共部门及其执行机构（如交通部等）,还包括维持PPP项目中法律环境稳定的政府执法或相关机构、其他在项目的选择与通过的程序上参与决定意见的公共部门（如省长、市长、交通部官员、地铁规划部门等）.项目公司,即负责PPP项目的设计、建造、运营及维护.贷款方,为所需金额较大的项目提供融资,例如商业银行及相关的政策性银行.
3.PPP模式在我国城市轨道交通领域的应用前景广阔
主要表现在：第一,自2013年末,国务院倡导大力发展PPP模式以来,至今近30个省份启动了PPP试点,推出了2000多个招商项目,项目总投资额近4万亿.其中,轨道交通领域是重点.据初步统计,到2020年,我国城市轨道交通里程将达到10000公里,总投资约5万亿,投资需求量巨大.第二,政府在公共领域已进行机制、财政管理机制等方面的改革,投资人的预期和利益保护的环境已得到改善.第三,近年来,PPP融资模式在我国基础设施尤其是城市轨道交通建设中发展迅速,目前在北京、深圳、杭州等地区已探索出一系列符合我国国情的PPP模式可供借鉴参考.
二、福建省城市轨道交通建设采用PPP模式的现状分析
1.必要性
福建省在2014-2018年的轨道交通建设投资约300亿元,重点投向福州、厦门城市轨道交通一期规划项目建设,并推进福州、厦门、泉州城市轨道交通建设后期规划以及福建省城际轨道交通近期建设规划报批,抓紧启动厦漳泉R3线等城际轨道交通项目.到2018年,我省的福州、厦门两大中心城市将步入城市轨道交通时代,全省将在2030年实现交通运输现代化.与此同时,福建省民营经济较发达,在全省经济总量中占2/3,对全省投资增长贡献率高达60%以上,资金实力强劲,但全省仅6.67%的民营企业表示参与过PPP项目.因此,在现今地方政府债务处于高位、公共产品供给效率低的背景下,撬动社会资本、引入PPP模式迫在眉睫.
2.运作概况
福建省PPP模式起步较早,在PPP理论和实践探索中均走在了全国前列,并积累了一批有经验和推广价值的PPP项目案例.
2015年1月,福建省设立了专门的PPP管理机构——福建省政府和社会资本合作（PPP）管理中心,主要承担参与全省政府和社会资本合作政策研究、提供相关技术支持等职责.
2016年8月,福建省政府已批复同意省财政厅与兴业银行共同发起设立福建省政府和社会资本合作（PPP）引导基金,基金总规模200亿元,其中省财政厅、兴业银行分别出资20亿元.目前,财政厅已印发《福建省政府和社会资本合作（PPP）引导基金管理办法》,并完成基金公司工商登记,基金管理专职团队也已到位,正着手进行项目摸底和筛选,制定项目审批流程,为省内PPP项目提供融资支持.
3.可供选用的PPP运作模式
可选用的PPP运用模式有委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、设计-建造-投资-经营（DBFO）.
三、福建省城市轨道交通建设采用PPP模式存在的问题分析
虽然省内轨道交通领域采用PPP模式的需求旺盛,但在实践中仍存在不少问题：
1.项目收益确定性较低,制约PPP模式的推广应用
城市轨道交通建设项目投资规模大、周期较长、利润率低、风险较大,亏损现象时有发生,因此对社会资本的吸引力不强,这是目前影响PPP模式推广应用的主要制约因素.
2.政府职能未有效转变,契约意识薄弱
有些地方政府缺乏契约精神,以决策制定者、当权者自居,随意制定政策,不守承诺,缺乏诚信意识.
3.缺乏立法保障,多头管理、指导办法多
不仅仅是福建,目前我国全国范围内还没有专门针对PPP模式的法律法规,仅局限于财政部、发改委两部委出台了一些部门规章,导致了立法冲突、PPP与特许经营权的关系尚未理清、PPP争议解决机制无法可依等突出问题.
4.私人资本融资条件差,市场监管机制薄弱
私人资本不同于政府,没有公信力,尤其是中小企业本身由于经营规模小、水平低下而可能随时面临倒闭,金融机构一般不愿意贷款给私人部门尤其是中小企业,担保公司也大多不为参与城市轨道交通建设的私人资本提供担保.因此,私人资本特别是中小企业融资难、融资成本高、融资规模小.同时,目前我国对城市轨道交通PPP项目的监管体系薄弱,一些地方的监管理念不清、重视建设而轻视管理、角色错位等现象时有发生.
5.风险共担机制不成熟
城市轨道交通PPP项目参与方较多,跨度时间长,涉及的风险也更大些.主要包括：经济风险、政治风险、技术风险等显性风险和建设项目寿命周期的决策风险、地震风险、绿色风险、使用成本风险等隐性风险.本身PPP模式的优势就在于公私双方共同分担风险,但实践中却因为我国的风险分担机制不成熟,对项目设计、规划、建设、运营、转让过程所涉及的风险没有一个完整的风险框架体系,而导致不少项目无疾而终,最终让政府“买单”.
6.熟悉PPP模式的专业人才少
PPP模式涉及法律、金融、风险管理、财务等多领域的专业知识,有时还涉及政治问题,因此需要一大批既有专业的理论知识又有丰富的实践经验的复合型人才.但PPP模式在我国尚属新生事物,起步晚、成功经验少,人才储备匮乏.
四、国外城市轨道交通建设应用PPP模式的成功经验
20世纪80年代,公私合作伙伴关系最早在英国出现并得到推广,接着在美国、荷兰、加拿大、德国、澳大利亚、日本等发达国家中进一步应用,PPP模式在国外的应用日渐成熟化.以荷兰为例：
1.荷兰HSL-ZUID地铁应用PPP模式介绍
新世纪初期,荷兰兴建HSL-ZUID地铁,这是荷兰政府与私营企业之间签订的最大的PPP合约.该轨道交通项目中,政府和私营企业间建立了合同式公私合作伙伴关系,具体模式如表1,特许经营期从2001至2031年,持续30年,政府对其进行全程监管.
2.对福建省城市轨道交通领域应用PPP模式的启示
荷兰HSL-ZUID地铁项目成功的关键原因在于荷兰政府使用标准的DBFMO合同,意味着政府不再“一揽子全包”,这种模式优点较多：第一,项目在生命周期中的各个阶段都整合为一个合同外包给一个企业联盟,且在一个合同中将不同的功能整合或打包,可以实现项目生命周期的效益最大化.这个联盟是一个特设公司（SPV）或者合资公司（JV）,专门为完成这个项目而设立的.
第二,合同的期限很长,大概在15-30年间,有利于企业联盟在项目设计阶段就把建设、运营和维护等各方面的内容都考虑在内.企业联盟在这段时期内拥有特许经营权（即垄断权）,在合同期限内提供公共服务,以收回其在设计和建设阶段的投资成本,这样能增强企业联盟运作项目的积极性.
第三,合同显现了整个项目生命周期中的成本信息,增强公共决策的公开性与透明性,有利于政府与公众的监管.
第四,过去由政府承担的风险（尤其是金融风险）被转移给企业联盟,有利于政府更好地履行监督者的角色.DBFMO项目的风险不是公私部门共担的,而是在二者间进行分配,双方承担其最能控制的风险.政府在这个过程承担监督者的角色,实行审计、审批、监管、提供国家风险等职能.
五、对完善福建省城市轨道交通建设PPP模式的对策建议
1.对政府部门的建议
（1）转变角色,转化思维.政府则应尊重市场规律、依法行政,不能随意干预私人部门,应由原来城市轨道交通的提供者、决策者转变为项目的参与者和监督者.同时,增强符合市场要求的契约精神,尊重合同的权威性,带头遵法履约.
（2）优化法律环境,健全制度建设,加强政策扶持.目前最为迫切的应是尽快通过立法完善相关法律法规,保障PPP项目中各参与方特别是私人部门的权益.同时,给予相应的政策扶持,如财政、税收、金融政策等.轨道交通的PPP项目周期长,不同的时期都需要有不同的政策扶持,如项目在建设期、经营期和转让期都分别需要政府提供不同的税收政策予以扶持.
（3）培育复合型人才,强化宣传培训.结合福建省省情,一是采用理论与实践相结合的学习形式,积极在省内各大高校加强PPP模式的学科建设,加大人才培养；二是选拔各地优秀的从业人员到PPP模式先进国家或地区学习先进理论和成功经验,提高其政策把握和实务操作能力；三是积极筹建PPP模式专家顾问团队,加强咨询机构建设.
（4）完善监督管理体系.地方政府应履行好监督管理职责,提高监管能力.为避免既当“裁判”又当“运动员”,可引入社会第三方专业监督服务组织,对PPP模式项目的运营和服务作出公平公正的评估.还可对政府部门和私人部门的运营绩效进行公开听证,使其至于人民群众的监督下,扩大监管的辐射效应.
2.对私人部门和金融部门的建议
（1）私人部门应提高自身运营效益和服务水平.福建民营经济发达,其中中小型民营企业众多,可采用“抱团”方式,与国企、央企开展合作,组成联合体参与城市轨道交通建设的PPP项目,在具体环节的设备、技术等方面提供特色服务.
（2）私人部门应谨慎选择承包商.作为项目发起人——私人部门在选择项目承包商要注意：第一,为在投标争取项目时增加中标的几率,应确保所选的合作公司有较大的竞争优势.第二,在项目中标后,要确保各承包商的运营管理能力,确保项目的各个流程各个部门都能按照特许经营协议展开工作,保障项目顺利进行.第三,确保各承包商以项目发起人的利益为先,实现共赢.
（3）私人部门应审慎评估项目风险.客观审视政府所提供的条件与支持,从政府的某些行为中留心发现项目的潜在风险.为保证后期项目较为可观的盈利性,要确定政府没有大量开发同一区域的轨道交通或同一线路的其他交通方式.同时,私人部门还应客观审视项目所处的市场环境.如果对市场容量预估过高,将导致对未来的收入过分乐观,可能还会导致项目亏损；如果对市场容量预估过低,也可能会打击公私部门的合作信心.必要时可聘请专业的风险评估公司进行风险评估.
（4）金融部门应创新融资管理方式和融资产品.商业银行、政策性银行可运用银行贷款、信托、基金、项目收益债券、资产证券化等金融工具,拓宽项目融资渠道,根据不同的项目建设内容匹配与之适应的融资方式,降低融资成本、提供资本运作效率,解决PPP项目巨大的融资需求.
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