资本下乡：为农增利还是和农争利？基于浙江嵊州S村调查,该文是关于资本类专科开题报告范文和嵊州和下乡和资本相关专科开题报告范文.
资本论文参考文献：
杨雪锋
【摘 要】资本下乡进入农业生产领域产生的经济效率毋庸置疑,但是通过介入土地流转而对土地要素所有权进行实质性控制将会对农民福祉和农村发展产生何种影响却难下定论.论文选取浙江LC集团现代农业开发公司参与嵊州S村土地流转为例,分析工商资本在土地流转中对农民收益和农村经济社会的影响,以及政、商、村、农在土地流转中利益关系的变化,剖析S村土地流转机制,构建四者关系分析框架.研究发现,土地兼并对农村集体经济具有诸多正效应,对农户总体有改善但个体则产生分化,特别是流转过程中多数农户正当利益受到挤占,政、商、村、农之间存在利益纠葛却没有相应的疏解机制.通过个案分析,能够对城市工商资本介入农村土地流转的机理及其效应进行较具体细致的刻画.论文最后提出构建土地流转收益分配的合理秩序和工商资本参与土地流转的监管政策等方面的建议.
【关键词】资本下乡 农民权益 土地流转 政策监管
【中图分类号】D63
【文献标识码】A
【文章编号】1674 - 2486(2017)02 - 0067 - 18
杨雪锋,浙江财经大学公共管理学院,教授.本文数据来自2015 2106年期间的多次调查.感谢何笑笑同学调查所做的贡献.感谢匿名评审人的意见.
基金项目：浙江省高校重大人文社科项目攻关计划项目( 2013 QN002).
一、问题提出与文献回顾
农业现代化是一个在传统农业中不断注入现代生产要素的过程.传统农业是农民世世代代使用相同生产要素而形成的经济均衡（舒尔茨,1999）,该均衡的重要特征就是技术长期停滞且要素生产率低下.要打破该均衡、实现农业现代化,关键是引入现代生产要素.根据非均衡增长理论,要想跳出低水平均衡陷阱,必须注入一定规模的资本,使其在较短时间内激活农村既有生产要素,吸引外部先进要素,产生稳定的活力预期.只有不断地用更新更优的生产要素替代传统要素,才能推动农业生产方式转变,最终形成一个完整的现代农业产业体系.
新型城镇化和农业现代化的快速发展推动农村经济社会急剧变革.在大量农民工涌入城市的同时,城市工商资本和工商企业也大举进入农村地区和农业领域.资本下乡和农民进城构成了中国城市化进程中最为壮观的历史画面,其中最引人关注的是工商资本大规模介入农村土地流转,剩余劳动力的转移和工商资本的注入为农地三权分置（农村集体所有权、农户承包权和经营权）创造了经济条件,也为土地规模经营提供了要素准备.
资本下乡进入农业生产领域带来农业生产力的提升,而资本通过介入土地流转而出现土地兼并则导致农村土地产权结构的变异以及企业、村社、农户利益关系的重构,侵蚀并逐步摧毁传统的集体所有制经济结构,进而消解现有的农村经济治理结构.这种影响到底会是怎样,有待时间检验,更需要深度观察.就目前而言,值得关注的是,在土地流转过程中,资本兼并土地对农户现有利益格局产生何种影响,处于交易关系中相对弱势的一方——农户应得的利益是否能够实现,合理的交易权利和交易收益是否受到保护.
土地大规模流转转为容易导致土地兼并,进而引发社会问题.在市场经济高度发达的今天,土地兼并将会对小农经济产生深刻的冲击.理论上,在工商资本参与农村土地流转的过程中由于参与主体的特性不同会出现两种情况（陈旭峰、钱民辉,2012）：第一种结果是资本改造小农.即工商资本参与的农村土地在流转期限内产生的收益能合理地在资本家与农民之间进行分配,实现双方的互赢,为农村提供现代化、规模化、产业化的资本,带动农村经济发展,提升农民生活水平,缩小城乡差距,逐渐实现城乡一体化；第二种结果是资本消灭小农.在工商资本参与农村土地流转的过程中,由于资本家的逐利性导致资本一味地压榨农民的利益,以土地流转的名义圈占农村土地,使农村的发展无长远前景,剥夺农民的长期生产资料,这将会激化农民与资本之间的矛盾,恶化城乡贫富差距,不利于新型城镇化和农业现代化的实现.总体上看,工商资本大规模介入农村土地流转将会引发一系列政治、经济、社会问题,学术界关于三农问题的研究热点,过去多年来主要关注地方政府征地拆迁引发的土地冲突问题,但当前也逐渐转向土地流转中资本对土地的兼并问题.相关文献主要集中在土地流转模式、产权结构变化、利益冲突发生机理和农村经济治理机制等方面.
土地流转模式是学术界关注的首要问题.资本进入农村土地市场的具体方式一般有三种：企业直接与农户签订合同（出租）、企业直接和村两委会签订合同（反租倒包）、村两委会成立土地股份公司或经济合作社再分别和企业、农户签订合同（变形的反租倒包）（任晓娜、孟庆国,2015）,董国礼等人( 2009)将之概括为私人*、政府*和市场*三种模式.尽管三种模式概念表述不尽准确,但也揭示出流转中相关主体的利益关系及行为特征.关于共有产权主体行为研究,奥斯特罗姆( Elinor Ostrom) (2014)总结出三个主要分析范式：哈丁( Garrett Hardin)的“公地悲剧”、道斯(Robyn Dawes)等人的“囚徒困境”和奥尔森( Mancur Olson)的“集体行动逻辑”.罗玉辉等人(2016)认为,就中国现有农村土地制度环境而言,这三个理论模型难以为现实问题提供合理的解释,因为强政府主导的土地流转必然会侵害农户利益,而市场自发秩序则会带来风险性和不确定性,故推崇奥斯特罗姆的“多中心治理”,基于农村土地所有权主体虚置和不同权属交易成本过高的特征,建议以奥斯特罗姆( 2014)的“改良集体行动”为理论基础,构建政府、市场、农民等多元主体互动参与的流转模式.
流转模式本质上就是土地产权结构和利益机制的重构,是农村土地制度变迁过程的外在化,既包括深层次的权属细分,也涉及操作性的交易机制.权属细分包括权能结构和权益结构.三权分置是农村土地产权权能结构的变化,即经营权从集体所有权和农户承包权分离,这种变化将影响权益的实现.土地流转利益机制是其核心问题.李云新、王晓璇( 2015)认为,资本下乡中存在的利益冲突主要集中在土地流转、生产经营和收益分配三个环节,根源在于现有分配规则的模糊性,由于缺乏界定新增利益的明晰规则,强势群体策略性分配利益具有较大行为空间,官商更易结盟以合谋利益,农民利益严重受损,抗争成为农民的理性选择.肖端( 2015)以成都市土地股份合作社为例分析了双重委托一*运行模式下农民土地生产经营决策权和收益权、经纪人生产经营自主权和收益权、合作社的管理权和监督权以及各方权益协调平衡机制.
关于土地流转对相关主体利益结构的影响,涂圣伟( 2014)认为资本下乡务农会产生规模经济效应、知识溢出效应和社会组织效应等三大正面效应,但也会带来小农挤出效应、公共利益损害和产业安全挑战等问题.周飞舟和王绍深( 2015)分析了与地方、国家与农民、政府与企业三对关系结构以及政府、资本和农民的得失损益；周敏等人( 2015)从契约地权与象征地权的关系视角分析资本下乡背景下的集体土地产权演化、冲突磨合机制；张良( 2016)认为,基层政府、工商资本结成“权力一资本”利益共同体,村集体则成为资本*人管理农户,乡村治理缺乏公共性.赵祥云、赵晓峰( 2016)认为,遭遇资本下乡的村庄出现阶层再造、农业质变、村庄虚化以及“三农”发展“内卷化”的意外后果；资本下乡的实践运作逻辑背离政策文本愿景的根本原因在于工商资本作为一种外来的组织方式侵入村庄,排斥了结构松散的农民,消解了村庄内生力量.这些文献以更宽广的视野对下乡资本对土地流转过程中的利益结构变动以及进一步导致的农村治理结构的变迁做出了深度分析.
对于资本下乡是否能够实现更大范围的效率提升和农民收益的持续增进,还需秉持审慎的态度进行具体分析.一些过于乐观的工商资本通过各种手段把土地集中起来,对失地农民的可持续生计缺乏必要支持,对被雇佣农户未来长期保障缺乏足够准备；一些没有事农经历的工商资本投机入市,把城市房地产的运作手法在农村土地流转中重现,与农争利,甚至侵害农民权益；部分资本入“农门”后土地出现非农化、非粮化现象,损害农业发展；现象林林总总,不一而足.本文作者经过对浙江LC农业开发公司土地流转项目的田野调查,发现该项目具有较强的典型性,通过对此案的分析,刻画S村土地流转机制,构建四者利益关系分析框架,有助于深化对工商资本介入土地流转的认识.
二、LC公司参与S村土地流转的情况
(一)LC公司资本参与土地流转项目运作情况
2008年美国次贷危机波及中国房地产市场,部分房企为规避市场风险,逐渐实施跨界经营战略.同时,不少工商资本乘着农村土地产权制度改革的东风,以不同形式开展涉农投资业务,特别是介入土地流转,LC集团也不例外.作为浙江本土最大房地产开发企业之一,LC集团以产品品质优秀、管理卓越闻名,其品牌在省内具有较高的知名度和美誉度.在遭遇2010年前后房地产市场冲击之后,该企业将部分资金注入农业农村领域,在全国多地开发现代科技农业项目.2012年为开发位于嵊州市的浙江省省级生态农业项目而成立LC现代农业开发公司（以下简称“LC公司”）,该公司将科研资源和工商资本结合参与到该市各村镇的农村土地流转中,计划斥巨资租用嵊州市多个地块上万亩土地,首批启动项目规划在GL镇S村、崇仁红领巾水库等地,种植无公害农副产品.
该公司依托LC的品牌优势、管理经验以及高端业主的客户资源,借助嵊州市政府的政策资源和浙江省农科院的科技人才资源,计划打造“农业现代化、农村城镇化、农民产业工人化”的现代农业发展模式,实现农业现代化与市民的餐桌安全、农民的创业增收三者之间的互惠共赢.规划期20年分三个阶段实施,各阶段目标分别是建设成为高技术农业综合示范基地、现代农业综合体和具有全球影响力的农业论坛永久性会址.目前LC现代农业综合体项目完成S村等4个村土地流转2 100多亩,与1 100户农民签订了协议,采用现代农业种植技术开展生产活动.LC公司以现代农业为基础,通过多种先进要素整合、多个现代服务业业态融合,实现了农业现代化经营模式创新和产业链运作机制重构,打造了公司的核心竞争力.
(二)S村土地流转基本情况
本文以S村为例分析该村农民和LC公司在农村土地流转中各自的收益及其分配问题.该村位于嵊州市GL镇东部,北距嵊州市城区约6公里,东距邻县新昌县城也在6公里左右,距离甬金高速公路2公里,一旦外部道路通达,周边城区均在10分钟车程之内.曹娥江上游主流澄潭江流经该村,南面靠山,北面临江,风景秀丽,山清水秀；该村历史文化丰厚,①具有典型的越文化特色,且是女子越剧发源地；当地初步开发的剡溪漂流项目在绍兴一带有一定的知名度,人文风情、自然风貌均可成为开发文化旅游和生态旅游的重要素材.总体上看,该村具备较好的旅游开发基础.这些地理文化因素正是LC公司现代农业开发项目选址该村的重要依据.并且该集团公司高层管理者S先生原籍嵊州,具有深厚的历史文化情怀.LC项目落户该村,与这些因素均密不可分.
S村共有458户,近1 300人,其中外出务工214户,在家务农212户,家庭小作坊32户.该村村要以种植桃树、雷竹笋、花木为生.该村低收入家庭24户,享受低保户数9户,共76人.该村村民人均收入9 696元,村级集体经济收入50多万元.②
全村耕地面积865亩,本次土地流转面积505亩,流转率为58. 3%.参与土地流转农户有253户,其中还有60户没有正式签约,流转户数占全村比例为55. 2%,签约率为42. 1%,不足半数未签约而流转表明他们对流转还持观望态度或不认可协议内容.在参与流转的农户中,已有过半户数以前就从事非农产业生产,因此,他们中多数对土地流转持支持态度.真正务农的农户则多数不愿流转,在流转前务农的212户农户中,只有45. 8%的农户放弃了土地经营权进入LC公司成为农业雇工.表1显示流转前后农户职业分化情况.从调查情况来看：外出务工者多数为青年人,具有初中或高中以上学历；自耕农为年龄偏大的中老年人,文化程度偏低；受雇于LC的农业工人以中年人为主,少数为青年人,很少有老年人.因为LC对用工也有一定的要求,需要具备学习掌握现代农业技能的能力或者操作农业机械的技能.青年人虽然文化程度较高,学习能力较强,但是他们多数无心务农,而且每月3 000元的雇佣工资对他们没有吸引力.只有那些中年人“拖家带口”,外出打工缺乏竞争力,会选择就近就业.
该项目是LC集团与嵊州市政府、浙江省农科院合作实施的,村集体承受来自上级政府官员的压力,地方官员为招商引资、追求政绩,也会动用各种政治资源促成项目的实施.土地流转过程中,嵊州市项目推进指挥部和GL镇政府依法、依规指导村、企双方按程序进行流转.村两委会在形式上完成土地流转的准备工作和程序性工作,但在具体项目实施过程中和操作手法上不乏灰色地带和暗箱操作.
(三)LC公司资本参与土地流转的机制及费用支付形式
该项目土地流转以村委会为平台.村委会在开发商与农户之间的土地流转交易中发挥着*的作用.村委会委托村经济合作社集中*土地流转业务,代表村委会协调农户与开发商关系.经济合作社还受村委会委托经营集体留用地并向村集体成员分红.农户将土地经营权集中委托给经济合作社,由合作社代为转让流转受让方LC公司.该项目土地流转机制见图1.为降低签约成本,LC公司必须寻求村集体的支持,并与农户建立顺畅的合作关系.在资本下乡的过程中,“外来”资本会遭遇由农业产业特殊性所带来的经营管理方面的问题,这些问题可以通过乡土性的社会资源得到部分解决,但“外来”资本与乡土社会的深度合作与信任则需要长期互动和形塑的过程（徐宗阳,2016）.
公司土地流转的费用主要包括地租、地上附着物补偿费和人员安置费三部分：(1)S村以600斤／年／亩谷子（早稻）的将本村505亩农村土地租赁给LC公司50年.公司每年按期向农户支付该项实物租金.(2) LC公司按每亩2 800～4 500元向农户支付青苗补偿款,LC公司将本次的补偿款300多万元全部交由S村委会代为发放.村民均已收到补偿款项.(3)失地农民就业安置费用.LC公司为参与土地流转的农民提供就业机会,失地农民可以与LC公司签订合同成为公司的员工,继续从事种植行业或者其他行业.在LC公司就业的农民近100户.
三、土地流转中政、商、村、农四方利益关系重构
土地流转涉及图1中的村委会、合作社、开发商和农户四方主体.开发商的流转成本在前期大部分是支付给农户的费用,转化为农户的直接收益,还有一部分成本作为农业经营投资转化为集体经济间接收益.围绕土地流转村、社、资、农四方形成如图2所示利益结构.
具体的利益实现形式在不同的主体之间有所差异,农户个体直接收益来自补偿性费用和流转后安置费以及集体经济再分配,集体经济则会受益于项目产生的外溢效应,非雇工农户和非流转农户也因此而受益.溢出效应短期还难以量化,本文仅就农户直接收益进行实地调查获取具体数据,进而揭示其中的利益关系,溢出效应则是做定性描述.特别需要提到的是开发商的误清理引起流转行为的被动式发生,导致少数农户短期收益变动.
（一）LC公司参与土地流转对农户直接收益的影响
为获得土地经营权,参与土地流转的工商资本通常以农业开发公司为主体进行运作,公司一般要向农户（或村集体）支付土地租金、地表附着物补偿费,并解决部分失地农民的就业安置问题.本次土地流转合同由S村经济合作社、村民委员会（甲方）与农民（乙方）签订,合同约定租金和补偿款.本文将从以下三方面分析土地流转对农民收益的影响情况.
1．土地租金
租金即经营权转让,统一由甲方以固定回报方式每三年一次向乙方支付,水田按早稻谷600斤／亩／年计算,根据该年浙江省早稻收购信息指导折算成支付,保底价800元／亩／年；甲方统一经营所产生的收益和风险均由甲方享有和承担,与乙方无涉.土地租金作为承租方LC公司土地流转成本中最大一部分,也构成转出农户收益的主要且最为长期稳定来源.
LC公司通过村合作社与农户形成三方合约关系.村集体在其中发挥着类似土地流转中心的作用.由于这次参与流转的土地上种植的作物大都为桃树,因此相关收益确定的依据以桃树收益为标准比较合理.根据农民近三年的收益情况,年均收入为5 000～7 000元／亩.LC公司所定地租是按水田早稻谷600斤／亩／年计算,为年收入的10%.以每年每亩600斤谷子作为流转期的租金,这个标准不适用于种植桃树、雷竹笋等经济作物的土地.地租水平的决定既有绝对地租的基本要求,也反映级差地租的特征,还有土地供求关系的作用.因此,在流转过程中,自愿流转的农户绝大部分是种植水稻的,而种植桃树的农户并不愿意流转.
2．青苗补偿款
针对土地附着物的补偿,根据农民近三年的收益情况,桃树年均收益为5 000～7 000元／亩；LC公司向农户支付的青苗补偿款是按未成熟果树的估算,只有4 500元／亩,补偿标准显然低于实际收益.据调查,经营水平较高的农户平均每年可获12 000元／亩的收益.LC按一个标准支付既不公平,也不合理.如果其背后没有村集体和地方政府的强制推动,流转参与率可能不会这么高.虽然流转相对较为顺利,但将会为以后的农、资关系恶化埋下伏笔,也将损害地方政府公信力和村社组织的权威.补偿款在一定程度上是对农户损失的弥补,不是收益.只有当补偿款高于年平均收益时才可能成为土地流转收益.
3．公司雇工工资收入和社会保障
由于土地流转机制缺失以及信息劣势和社会地位等多种因素制约,流转过程中农民土地权益总是处于被挤占或被损害的地位.土地流转之后农民首先担心的是失去土地就等于失去了生活的唯一保障.为了打消农民的顾虑,顺利完成土地流转,LC公司提出除了给予农民金钱上的补偿,本村农民都可以在LC公司继续工作,其中参与土地流转的农民享有工作优先权,农民就业获得工资收入.农民的身份从自我雇佣的农民转变为农业产业工人,每月工资2 000～3000元,年固定收入在3万元左右,高于流转前农户年均农业收入（约10 000～14 000元）.
(二)生态农业项目的溢出效应及S村周边农户的正外部收益
就嵊州生态农业项目而言,本次土地流转除了直接影响到农民的收益变化,由于项目开发规模较大、规格较高,农业多功能业态产生的正外部效应还给当地农村带来其他的间接收益.按照LC公司的远期规划,在S村完善现代农业生态项目之后,由于LC的品牌效应和逐渐完善生态项目和农业旅游项目,将会给S村带来大量的人流、物流和信息流.《关于LC现代农业综合体项目嵊州市GL镇S村土地流转及施工情况说明》指出,通过实施该项目,实现土地连片集中、规模经营,提高土地利用率,提升农业规模效益,将给周边村镇等带来休闲旅游、劳动用工、农业新产品成果转化上的益处,在带动农业增效、农民增收方面起到十分重要的作用.参照同类农业开发项目,可对LC项目的溢出效应做如下分析.
1．投资规模效应和多业态集聚效应所产生的外部性收益
随着LC公司生态项目、智能温室、农副产品研发基地、农产品展示厅的逐渐建立,必然会给S村带来额外的收益.邻近的HL公司是一家生产、资金规模与LC公司相似的企业,通过近十年的发展,该镇外来人口显著增加,经济活动间接提升了农民的收益,同时投资经营规模扩大也会带来运费、采购费用等相关经营费用降低.
LC公司的生态农业项目规模远比HL公司大,在其发展过程中,村民可以依附一系列项目的建立,在逐渐增加的物流、人流和信息流中受益.S村是越剧文化发源地,随着每年逐渐增加的人流,S村由于其独特的人文风景和无形文化资产,农民可以从事旅游业相关行业,带动餐饮业、手工艺品业、文化产业等的发展,与附近的苍岩、丽湖等村休闲农业、旅游观光、特色农产品开发形成一定规模的产业集聚.依托生态农业项目产生的多业态集聚令集体经济获得搭便车收益.
2．产业升级效应和品牌效应产生的外部收益
S村可以依附LC品牌进一步提升本村的知名度,农民专业合作社可以获得更多的信息资源和客户资源,逐渐提档升级,增加收入和长期效益；该村可以借此机会充分发展乡村旅游,提高村级集体经济收入；农民可以借此机会开展相关旅游副业创收.未参与农村土地流转的农民因为继续自营土地,还可开发果园的观光旅游业务.例如当地温泉湖的开发把所在地崇仁镇董龙岗村从一个不知名的偏僻小山村变成了嵊州市的旅游特色村.
3．知识溢出效应
流转之后农民进入公司再就业,可以参加生态项目的观摩学习和技术培训,在公司工作的同时也掌握种养植的前沿技术,农民可以通过这次产业资本参与农村土地流转的机会,通过“干中学”提升自我知识和技能,增加自身的人力资本价值,也增强了个人就业能力.
另外,由于生态农业项目大规模建设,改善了村集体周边的交通运输、物流、销售设施和环境,依托生态农业项目发展多业态产业,促进村集体经营结构由单一的种植业向休闲观光农业、健康产业等方向发展.
(三)误清理农户收益变动
在农田施工过程中,LC公司和农户之间出现了一个小插曲：由于部分工作人员的疏忽,导致将近40户农民70多亩土地被一并清理,部分土地原本种着桃树等经济作物也被误清理（按其公开解释）.事后该公司提供两种补偿方案：第一种是公司与农民签订农村土地流转合同,按照与该村已经参与土地流转的农民的赔偿标准进行赔偿,同样提供就业机会并且针对公司的疏忽额外一次性支付每亩4 000元；第二种是公司根据被误清理土地面积,以每亩11 000元的直接进行赔偿.
调查显示,40户中仅有9户农民选择了第一种赔偿方式,其余则选择第二种.调查发现,那9户农民的户主多为中老年（年纪都在46周岁以上）,且经营价值较低的农作物（主要是粮食和蔬果）.通过对其中4户农民的访谈得知,这些农民原先不同意土地流转的原因主要有两个：一是他们从青年时代就从事农业,自给自足,对这片土地有深厚的情感；二是LC公司每年每亩600斤谷子的租金太低.这些农户农业经营能力较弱,能够在获得赔偿后,每年每亩收取相当于600公斤谷物实物价值的租金,并且进入公司后每月拿到稳定的雇工工资,远比其自我雇佣务工收入要高出很多.
选择第二种补偿方案的农民多为青壮年（大都在37周岁左右）,通过对其中14户农民的实地走访调查发现他们选择第二套补偿方案的主要原因有：他们种植的桃树正处于生产期,销售渠道宽广,桃子销量有保证；LC公司4 500元的青苗补偿款太低.因此在接受这11 000元每亩的赔偿款之后拒绝放弃土地,继续自主种植桃树等经济作物.
选择第二种赔偿方案对农民预期收益的影响：随着LC公司生态项目的逐渐完善将产生正外部经济效益.该项目按照规划预计将会在10年后形成规模,给S村带来大量的人流和信息流,未流转的农户自主经营,年均可增加收益10 000元,40年增加农业总收入为400 000元,并且农民可以继续在土地上进行耕作,并获取未来土地发展权收益.综上,若农民选择第二种补偿方案,农民最终总收益为645 000～740 000元货币收益和其他非货币价值,而且保留土地发展权,对于农户来说至关重要.
种植桃树按往年每亩收益为5 000～7 000元,而桃树苗一般要在两到三年后才能结果,所以LC公司这次误清理致使部分村民未来收益损失近50万元.不排除LC公司在土地流转过程中,有意通过这种误清理方式对未参加流转的农户进行试探,依据补偿额度测试他们流转土地的意愿.
尽管此类现象带有偶发性,从机会主义动机来看,开发商在房地产市场惯常使用的各种操纵市场的策略即便是针对城市居民也屡试不爽,对于缺乏策略性博弈手段和市场敏锐性的农户来说,不仅不会网开一面,只会得寸进尺.这种误清理如果没有出面加以指导和规制,低成本高收益的策略将会在其他地方重现.从这种行为后果来看,有必要建立土地流转监督、调解机制.
四、政、商、村、农四方流转行为的制度分析
(一)LC公司在土地流转中的侵权违法违规行为分析
LC公司大面积租用农地进行生态农业开发活动,前期投资成本巨大,而农业生产本身是一个长期而见效慢的过程,利润不高,投资回收期较长.为控制成本,降低长期经营风险,投资企业势必会利用各种方式挤压农户的获利空间,并充分利用其法律、政策、政商资源及其对村干部的俘获,挤占交易中的准租金,甚至侵害农户合法权益.主要侵权违法违规行为有以下几种情形：
1．以租代征
调查发现在公司与农户签订的合同写明统一经营期限长达50年.“流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定”（、国务院,2014）,《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“耕地的承包期为三十年”,50年合同期不具有合法性,而且变相地剥夺了农民的土地发展权,更有“以租代征”的嫌疑（吕亚荣、王春超,2012）.“以租代征”是典型而常见的土地违法行为,违法者通常以长期租赁之名行土地征用之实.由于长期租赁,获得土地的长期占有权、使用权和收益权,这为其修建永久性构筑物或建筑物提供了便利条件,也为其从事非农经营活动而进行必要的固定资产投资提供了产权保障.而且,长期租用,阻断了农民工返乡务农的归路,导致农地承包权实质性丧失（租期长于承包权期限）,一旦城市经济衰退或非农就业境况不佳,农民工沦为失地农民,在社会保障不完善的情况下将会造成社会问题.因此,长期租赁弱化了农地的基本保障功能,也消解了农地的剩余劳动力蓄水池功能.
鉴于普遍存在的“以租代征”现象,土地管理部门需要加强土地监察,制止公司土地违法行为.地方政府也应该帮助农户进行土地维权,而不是与开发商合谋侵害农民土地权益.在地方政府做好相关土地政策法律知识宣传普及的同时,农民也应该主动学习土地政策法律知识,学会运用法律维权,村集体出面与承包方和LC公司重新签订流转合同,明确流转期限,充分保护自己的权益不受侵害.
2．存在大面积改变土地用途倾向从而损害村集体的农地发展权
按照LC公司嵊州项目发展规划,LC现代农业综合体（GL区块）规划总面积13 018.9亩,其中核心区2167亩（涉及S村、C村、L村）.两办《意见》指出,要“合理确定土地经营规模,鼓励相当于当地户均承包地面积10至15倍的土地经营规模,防止片面追求超大规模经营”.从该项目经营规模看,远大于当地户均承包地面积的10至15倍（户均不到2亩）,有悖于关于流转规模的政策精神.
规划建设项目包括澄潭江农业休闲观光产业带（含乡村主题乐园、新农村建设示范区和湿地休闲景观区等）；管理服务中心和农贸物流配送中心；精品水果产区、精品蔬菜种植区、生态公益林区和全球农业论坛区.现代农业综合体是农业产业化新业态,是集种养业、农产品加工业、观光休闲业以及农业相关技术研发、试验推广、营销传播、展示展销等经营活动于一体,高度融合的产业新样态.按照规划实施进度,在未来几年相关设施建成,并开发各类多业态涉农项目.按照这样的发展态势,规划是符合经济社会发展需求,顺应新型城镇化和农业现代化发展需要的,其发展趋势必然是带动生产、居住、商贸、物流等经济集聚和经济活动强度大幅度增加,依托生态农业而实现产城融合,特色小镇的城市形态逐渐形成,土地用途发生实质性变化,正在采取渐进蚕食的方式,将农地非农化.LC公司这次租赁S村的部分农业用地将改变用途,流转之后除了部分土地保留其种植业用途,还有一部分将转变为种植业、水产业、畜牧业、农副产品加工综合体,并且在后期将该村逐渐发展农业科研推广中心和休闲旅游用地.其中部分项目隐现房地产开发的影子,这是体现LC本身从事房地产开发的优势所在.
这种“违法式创新”实践与现行土地管理法规不完全吻合.如果承认其创新的有效性那么有必要适当修订农地用途管制的相关法律法规条款；如果不承认创新的合法性,就应该按照现行土地管理法和承包法相关规定责令其改正.
3．违背农民意愿,强制性整体流转
为节约交易成本,工商企业在租赁农地时都是和村集体或者土地流转中心以整村或整乡的方式签订一份合同,而集体和农户间的合同则是由村里或者乡里的干部去统一执行,S村土地流转项目也不例外：先是通过威逼利诱做通大多数农户工作,然后又采取种种手段比如误清理等,逐步将耕地纳入流转范围.在流转交易谈判过程中,单个农民明显处于弱势地位.
政策三令五申要求土地流转必须尊重农民意愿,但是在多数地方,由于政绩冲动和利益驱使,基层干部通常会极尽所能推动农户整体流转.从契约自由角度看,土地流转是经营权流转,是经营权租赁活动,是流转方和承租方之间平等的民事关系.基层政府和村集体应发挥*和平台作用,完善流转机制,规范流转秩序,而非重商轻农,甚至胁迫农户转出土地.不管是土地管理法规还是关于土地流转的政策精神,都明确规定,任何组织、个人都无权对流转方做出强制性安排.强制性流转的做法不仅侵犯转出方的意志自由,而且由于强买强卖也会导致土地流转市场交易扭曲,转出农户的合法权益难以得到有效保障.
(二)政、商、村、农四方利益矛盾分析
1．在土地确权不够的情况下急于施工
该村尚未完成土地确权工作,农户承包权产权边界不清晰,急于流转为此后产权纠纷埋下伏笔.误清理造成的农、资纠纷以及后续在相邻权利上发生的种种矛盾以后还会重演.这种做法与《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中土地承包经营权确权在先、流转在后的要求相背离.农地产权冲突还会在后续的经营过程中时有发生.
2．转包户不具备土地流转签约50年的权限
在签约农户中,剡溪漂流、九九农庄是2个签约大户,并且其承包地本身属于“四荒地”,和耕地不同,具有租赁性质,法定租赁期限为20年,转包期限不应超过剩余年限.若签约50年,须得到所有权主体即村集体认可,且部分转包收益由村集体分享.但是,该地块承包者利用自身的村干部特权,在违背法律和政策精神情况下,擅自转包并独享收益. 3．村、企合谋 一是村干部在不同的级差土地打包流转中夹带私货.在505亩流转土地中,如剡溪漂流等非耕地面积占比近一半.剡溪漂流的承包人是村长施某某,他利用权力和信息优势率先签约并获得近千万的租金和补偿金,其获利依据是按照其他优质良田的补偿标准和租金标准计算的.LC要控制成本,村集体就通过压低总体标准、尽可能扩大流转面积来促成项目.其中的合谋取利是建立在参与流转的农户整体利益基础上的.二是不同区位的土地补偿款标准确定随意性强、差异大.对于种植粮食和种植雷竹孙、桃树等经济作物的土地按相同标准制定租金极不合理.强制流转显失公平,部分山庄和旅游景点补偿标准也过高.
4．农户内部开始发生利益分化
对于那些仍有自主耕种意愿的农户而言,由于全村大部分耕地已被流转,LC公司大面积现代化耕作方式和农田特征已经让细碎化的自耕小农无法正常开展农事活动；还有,部分劳动能力相对不足的农户土地已经流转,如果不能被公司雇佣,将会处于无业失地状态,仅靠微薄的租金难以维持生计.
5．出租方式的困境
出租方式的选择有悖自愿原则,整体出租也不合理,集体经济利益受损.村集体作为村民公共利益代表者和村集体经济的维护者,未尽勤勉义务.乡村治理公共性缺失,村集体利益和农户利益在村干部与开发商合谋下受到侵蚀.事实上,附近黄泽村一块土地已经拍出了87万／亩的高价,邻近地区的土地开发已经显示出土地价值.在这种情况下,S村对土地流转仍采取简单的“一租了事”方式,显然未能维护农户权益和集体利益.
(三)S村土地流转后利益分化与产权结构异动及其潜在风险
土地流转后,LC公司拥有所流转土地的长期经营权（50年协议）,自耕农所拥有未流转土地的承包经营权没有变更,但位于已流转土地范围之内的自耕农土地随时面临被兼并的可能,开发商采取的手段远超农户的控制能力.如果LC公司农业项目经营良好,也会产生诱导效应,吸引未流转农户加入；也可能由于该公司的生态农业高知名度和美誉度,波及周边农户,这些农户将有搭便车机会,反而坚定自我雇佣的信心.
如果LC公司通过暗渡陈仓的手法将部分耕地半非农化,比如发展观光农业、旅游地产、会展农业等,将会改变该村的产业结构.乡、村两级组织将会通过集体经济组织或公司化组织分享农地的发展权收益,周边农户也会借机开展多种经营活动,公司雇工也会寻求更多就业机会,甚至自谋出路.
LC公司的土地租赁模式实质上是反租倒包的翻版.在LC公司内部,开发商通过极其廉价的成本完成土地租赁和农民安置,因为不是征收,所以无需按照土地征收相关政策法规履责.在获得土地长期经营权的同时,也雇佣了S村失地农民,获取了土地生产剩余和劳动生产剩余双重控制权,并拥有完全的要素剩余索取权和剩余控制权.企业雇佣农民进行耕作等生产活动,在监督的基础上确定其工资水平.通过这种形式的契约,企业可以直接支配和配置农户的土地和劳动力要素,并在统一的指挥和监督下组织农产品的生产加工.与商品契约相比,要素契约具有直接性、长期性和稳定性的特点(周立群、曹利群,2001).
参与流转的农户名义上保留了土地承包权,在放弃经营权的同时保留部分收益权,即获得了仅能够满足生存需要的实物地租（粮食）,进入公司务农的农民获得工资收入,但工资水平个人没有任何议价能力.公司管理者在具体农业生产劳动中会选择性用工,老弱病残者、效率低下者必然难以获得具有竞争性工资工作的青睐.那些自谋生路（开家庭作坊和外出务工）者对公司雇佣不感兴趣,仅获得同样的地租.这些人自谋职业变相地减轻公司应当承担的安置成本.这种隐形成本将由社会承担,并在经济形势恶化时暴露出来.
由于投资者的乐观预期,促成土地大规模流转.一旦项目经营失败或宏观经济走弱,公司财务运转困难,雇工工资和地租的支付会出现暂停、延期甚至拒付等情况,而此时的耕地已经改造成为适合大规模经营的农业项目,即便公司停产返还给村集体,分散的小农也无法加以利用.在缺乏必要的农业保险和农民失业保险情况下,潜伏的各种社会矛盾会集中爆发.
五、结论及政策建议
(一)主要结论
研究表明,大资本不仅能够提升局部农业生产率,通过就业方式的变化改善当地农村人力资本状况,而且适当的现代农业开发项目也能产生一定的正外部性,带动区域性经济繁荣.资本下乡对改造小农产生“为农增利”的积极作用.土地流转后,该村农户整体收益和收入结构都发生了变化.参与流转的农户获得固定的年租金、一次性青苗补偿款就业收入及社保福利；未流转农户则在自主经营的同时,享受公司项目发展产生的正外部收益.
但在看到其正效应的同时,还须做结构性分析.不可忽视的是也存在消灭小农、与农争利的情形.项目在实施过程中,由于信息不对称、协议谈判地位不平等、流转交易机制不健全等因素,公司及村集体存在对农户土地权益不同情形和不同程度的侵害行为.由于资本与公权力的结合,官、商、村、民因利益动机不同会导致政策扭曲,农村集体产权的模糊性增加了官商合谋获取分配性利益的策略性空间,农户利益存在被挤占和被侵害的可能.长期来看,地方政府期望下乡资本繁荣农村经济、为农增利的初衷难以实现,更多的是大资本与农争地、与民争利,通过争夺农地经营权甚至是承包权,通过长期的一体化契约方式获取土地和劳动力的剩余控制权.
LC公司与S村的关系表明,大资本“圈地”的兴趣甚于“事农”,对农地的蚕食和对农民的渐进赎买增加农地非农化可能.大资本攫取农地长期经营权,排斥农户和农业经济组织的经营主体地位,不利于农村经济社会整体性发展.
(二)政策建议
要保证农、资利益平衡和村社经济持续发展,需要在政策上从以下几方面加以完善：
第一,尊重农民意愿,按照平等、自愿、有偿三原则流转土地,切实保障农民土地流转权.建立规范的流转费评估机制.发挥NGO等组织的协助和监督作用,保证农户流转合法合理权益.农户还可自行寻找第三方进行估价,如果两者之间价值差异较大则需重新进行估价.落实补偿款发放.如果是通过第三方发放,则必须做好监督工作,保证其如实按期发放.
第二,充分保证农民再就业及其可持续生计.细化公司雇佣合同.将公司的口头承诺通过合同形式明确下来,农民与企业之间签订合法的劳动合同,劳动合同中除了基本工资的详细说明,还必须涉及农民医疗、养老等保险的说明.拓宽流转后农、资利益共享渠道.产业资本参与农村土地流转的经济效应随着时间的推移会逐步显现,农民在以个体享受利益的同时,可以联合组建农村合作社,发展农村生产性服务业,增强失地后可持续生计能力.
第三,强化工商资本参与土地流转监管.制定“正面清单”,明确工商资本能够进入的农业范围,依法进行农村土地流转.加强农用土地用途严格管制,实行过程监督.对资本与农户所签合同执行情况进行监督,对资本主体法人的失信败德行为严加约束；在流转期限内,要不断研究今后随时可能出现的各种矛盾问题,及时采取预防措施加以解决,保证流转双方的利益；规模较大资本还应承担相应的地方经济社会发展连带责任.有必要设立土地流转风险保证金,对工商资本实施经济约束,保证金由村集体经济组织收取或交由县乡政府代管.
第四,建立资、农利益关系协调机制.平衡土地流转中资本和农民利益关系,对处于弱势一方的农民个体给予必要的法律援助；主动化解土地流转中的矛盾和纠纷,建立土地流转争议仲裁制度；对于基层政府因过于注重招商引资和亲商厌农在政策实施中导致的损农误农等情形,要及时进行行政救济,并对当事官员给予必要的行政处分.
本文的研究以个案形式展开,该案例在浙江农村地区具有典型性,开发商、村集体、农户之间发生的利益纠葛能够反映出当前土地流转中主要相关利益方的行为逻辑和制度背景.主要局限是调查对象偏少,且观察时间较短.这些不足将在以后的研究中改进.
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