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主题:教育发展论文写作 时间:2024-02-24

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摘 要:改革开放之初,通过一系列制度化的建设,“国家行动”形塑了中国教育发展的动力机制.进入到20 世纪90 年代,由于市场机制的全面介入,中国教育发展的动力机制得到了进一步拓展.在这个过程中,我国教育改革的弊端也凸现出来了,它在一定程度上反映了“国家行动”机制的局限性.对此,可以从三个方面优化我国教育发展的动力机制:优化教育治理结构,改善办学体制;优化教育分权机制,注重统筹和协调;优化教育变革路径,构建合理的发展张力.

关键词:国家行动;教育发展;动力机制

“国家行动”是理解中国教育发展的重要维度.

本文中的“国家行动”是指“国家治理过程中,政府通过强有力的国家意志进行顶层设计,通过一系列制度化的过程,主要运用自上而下的实践逻辑来达成治理目的的各类行为的总称”[1].有学者认为,“自上而下的改革路径,不仅决定了国家在教育改革中的主导地位,而且使国家成为反思中国教育改革的关键.也许,就中国教育改革的实践及其反思而言,国家无论在何种意义、何种程度上被凸显都不过分”[2].改革开放四十年来,中国的教育发展取得了伟大的发展成就,“我国正举办着世界上规模最大的教育,现代化教育体系初步形成,完成了教育大国、人力资源大国的崛起”[3].可以说,这些成就的取得与强有力的“国家行动机制”密不可分.

一、动力机制的构建

基于赫尔和杰普森等人的相关论述,美国社会学家斯科特认为:“比起那些实行多元主义或个人主义体制的民族国家来,具有国家主义与法团主义传统的民族国家,往往更可能成功地使用强制机制,即通过规制性权力来推广创新与改革.”[4]改革开放之初,在构建中国教育发展的动力机制的过程中,我国强有力的“国家行动”的作用即体现了这一机制.就中国教育发展的社会脉络来看,“国家行动”的统领并不是一个抽象的事物,其本身富有中国特色社会主义治理体系的总体特征.回顾上个世纪七八十年代的教育发展历程,中国教育发展背后的动力机制的构建在很大程度上依赖于“国家意志”的制度化和实践性.这一过程最初是一系列政策话语的建构.在当时特定的社会脉络下,领导人的话语经过公开表达,在威权和制度的塑造下成为一种具有强有力的实践性的“国家话语”.1978 年在全国工作会议上的讲话中明确了“科学技术人才的培养,基础在教育”[5]的教育发展理念,进而指出,“我们要全面地正确地执行党的教育方针,端正方向,真正搞好教育改革,使教育事业有一个大的发展,大的提高.”[6]1983 年,为北京景山学校题词,“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”[7].这些话语构成了新时期教育发展的重要指导思想.可以说,通过话语的铺陈和渲染,国家领导人运用将教育同科技进步、社会现代化和中国未来的图景紧密关联的话语策略进一步诠释了“亟需发展教育”的国家观念,并通过进一步的制度化和实践力的塑造转化为“国家行动”.沿袭这样的实践逻辑,1985 年发布《关于教育体制改革的决议》,从教育目的、各级教育的发展、教育管理等方面对教育改革提出了总体性的要求.这是我国此后所有教育改革的纲领性文件,在相当长的时期内成为我国教育发展的总方针和依据.1986年我国颁布了《中华人民共和国义务教育法》,本着公益性、统一性和义务性的原则,从义务教育发展的各个层面都做了规定和说明.解读“ 义务教育法”的条例我们同样发现,在“国家行动”的总体性框架下,从较为宏观的目的性表述到较为微观的教材编写、审定都体现了计划和规制的特点,这也是改革开放之后中国教育改革顶层设计的主要特征.

综上所述,改革开放之初,通过国家领导人一系列的话语实践,教育发展与国家、社会发展紧密联姻.这种关联性表述通过各种形式的制度化上升到“国家行动”的高度.在这个过程中,中国教育发展的动力机制也初步构建起来,这就是政府主导型动力机制(见图1).“国家行为与中国教育发展的动力机制的构建”清晰地展示了这一动力机制的构建理路.

纵览改革开放以来中国教育发展的历程,在“国家意志”的主导和统领下形成的“国家行动”的实践力是中国教育发展的主动力.在这一动力下,以“国家行动”为发展理路的实践逻辑,不仅影响了社会、个体对教育变革需求的变化,还通过制度化的建设直接主导了学校变革、发展的过程.当然,在“国家行动”的整体框架下,学校发展的动机也通过有针对性的“调研活动”和各种形式的“意见征询”形成了“自下而上”的反馈机制.这种反馈通过一般的制度化进程转化为“国家意志”,进而对我国教育发展产生总体性的影响.由于中国国家治理结构中带有鲜明的“集权”特征,国家掌握了足够的教育资源和政治权力,这就保障了“国家行动”的实践效力,这是改革开放初期中国教育能在较短时期内取得巨大成就的重要原因.

在“国家行动”的框架下,国家对地方实行了基于集权体制的分权式管控.在政策实施方面,“国家意志”以分权的形式将其施加于各级地方政府.对此,“国家行动”下的治理逻辑往往将教育的阶段性、跨越式发展目标上升为地方官员的“政治任务”(普及九年义务教育和高等教育大扩招中都有体现).所以,某种程度上,地方官员发展教育的动机源于“国家行动”背后的政绩考核和晋升机制与他们“政治前途”的直接关联.一方面,地方教育的发展不能脱离国家的总体规制和要求;另一方面,通过这样的分权治理也很好地调动了地方政府发展教育的积极性.

二、动力机制的拓展

改革开放之初,我国的社会主义市场机制已经开始酝酿和发育.1984 年,党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》,突破了原先将“计划经济”同“商品经济”对立起来的观念,明确指出我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济.据此,我国拉开了建立有生机、有活力的社会主义市场经济体制的帷幕.相应的改革自1985 年全面展开.1992 年,发表了著名的南巡讲话.提出了改革的“三个有利于”标准,明晰了社会主义的本质、发展的意义、市场与计划的辩证关系.在破除以往陈旧观念的同时,解放了人们的思想.同年,十四大明确指出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制.在这样的情境下,1993 年、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》分析了中国教育变革和发展的社会脉络:中国进入了改革开放和现代化建设的崭新阶段.为了建设社会主义市场经济,加快现代化建设的进程,就要提高国民素质,进而解放和发展生产力.在这样的铺陈下,中国教育的现代担当和任务也被明确提了出来,“在新的形势下,教育工作的任务是:遵循党的十四大精神,以建设有中国特色的社会主义理论为指导,坚持党的基本路线,全面贯彻教育方针,面向现代化,面向世界,面向未来,加快教育的改革和发展,进一步提高劳动者素质,培养大批人才,建立适应社会主义市场经济体制和政治、科技体制改革需要的教育体制,更好地为社会主义现代化建设服务”[8].这段文字为我们勾勒出了新时期中国教育发展的基本面向,我国教育发展的主要理据和国计民生、市场经济等建立起了莫大关联.这种关联性的建立,并不只是简单的话语策略,它很快在通过更为系统化和制度化的形式转化为教育实践.可以说,在上个世纪九十年代,教育的产业化和市场化特征逐渐凸显,教育发展同经济发展的关系越来越密切.在这个过程中,市场逐渐成为影响我国教育发展的动力机制的重要组成部分.

由于市场因素的有效介入,相关利益群体发生了变化,“国家行动”下教育发展的动力机制也因此改变.随着社会主义市场机制对教育发展的影响越来越深刻,改革开放之初构建起来的教育发展的机制得到了很大程度的丰富和拓展.“市场”的渗透并不是简单的因素叠加,在“国家行动”的总体框架下,市场行为和“国家行动”之间存在着非常紧密的互动关系.由于我们“国家的体系不同于公共的和私人的体系,这主要表现在前者的制度化主要是在政府中发生,而后者的制度化主要是在社会中发生”[9].中国市场机制的制度化是通过与“国家”的紧密联姻得以实现的.从某种意义上,我们之所以这么强调中国特色社会主义市场经济的特殊性,正源于我们坚持了基于“国家行动”的总体特征.

始自于上个世纪九十年代末的高等教育规模扩张是我国教育发展动力机制扩展的很好例证.1998年末,有学者以个人名义向提交了一份建议书《关于启动中国经济有效途径—— 扩大招生量一倍》,建议扩大招生数量.其中提到了大学扩招的五点理由,分别是“中国大学生数量远低于同等发展水平的国家;国企改革带来的大量下岗工人如果进入就业市场与年轻人竞争会出现恶性局面;国家提出经济增长8%的目标,教育被认为是老百姓最大的需求,扩招可以拉动内需,激励经济增长;高校有能力接纳扩招的学生,当时平均一个教师仅带七个学生;高等教育的普及事关中华民族振兴”[10].这项建议被采纳之后,国家很快制定了以“拉动内需、刺激消费、促进经济增长、缓解就业压力”为目标的扩招计划.从此后的相关实践来看,中国高等教育规模性扩张的速度是令人吃惊的,这在世界高等教育史上都是绝无仅有的.以“国家动员”“国家行动”为表征,以经济发展为理据的动力机制在这一过程中起到了决定性作用.

另一个能够体现我国教育发展动力机制扩展的事例是民办教育的发展.改革开放以来,我国民办教育(不包括各类培训机构)的发展并没有走完全市场化的道路,国家规制在其中起到了重要作用.

首先,国家通过制度建设来规范民办学校的办学行为.从1980 年代初的“宪法赋权”到新世纪初《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布,乃至《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》对民办教育发展的政策性表达,中国民办教育发展之路是非同寻常的[11].这里的非同寻常指的是,民办教育被纳入到整个国家教育发展的制度框架之内,通过这样的制度化,构建了民办教育发展的合法性路径.国家通过相应的监管、监督,规范民办教育机构的办学行为.譬如,教育部的本科教学评估不光针对公办高校,也面向民办高校,而各级地方政府则在教育部的相关规定下对民办教育机构进行监管,这些都充分体现了自上而下的“国家意志”的总体特征.

由此可见,在1990 年以后,市场经济已经成为影响我国教育发展的主要动力机制之一,但这种功能并不是自我获致的,而是通过与强势的国家进行有效互动,嵌入国家发展的整体框架之中,进而获得了更大的影响力和效用.在“国家”与“市场机制”的共同作用下,中国教育发展的动力机制变得更为复杂、强大.进入到新世纪,借助于教育改革的理据和措辞,2013 年在全国教育工作会议上,时任教育部长袁贵仁指出,“改革是教育发展的强大动力,现在已进入深水区、攻坚期,我们一定要以更大的政治勇气和智慧深化教育改革,进一步增强改革的自觉性、坚定性,更加注重改革的系统性、整体性、协同性”[12].这样的陈述显然充分肯定了“改革”带来的动力性,其对系统性、整体性和协同性等特征的强调则进一步凸显了教育发展中“ 国家行动”的实践逻辑.

三、动力机制的优越性与局限性

美国著名学者弗朗西斯·福山在其近作《国家构建:21 世纪的国家治理与世界秩序》中开篇指出,“国家构建是当今国际社会最重要的命题之一,因为软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题的根源”[13].面对中国记者的采访,他表达了这样的观点,“在中国长期大一统以及集权的历史前提下,我认为中国模式是正确和成功的.中国的系统不关注制衡,因此制定政策效率很高.问题关键在于中国政治系统和经济系统的稳定性”[14].由福山的观点来看,如果强有力的“国家力量”运用得当的话,它能够在很大程度上推动国家与社会的发展.事实上,改革开放四十年的实践经验告诉我们,以“国家行动”为总体特征的教育发展的动力机制在促进教育的规模性扩张方面,拥有独特优势.譬如,经过20 余年的发展,我国小学至初中的升学率,初中至高中的升学率,高中至大学的升学率分别由1990 年的74.6%、40.6%、27.3%攀升至2016 年的99.92%、91.2%、87.6%.[15]考虑到中国作为世界第一人口大国的社会现实,可以说,这些年来我们在教育上取得了举世瞩目的发展成就.

我国第六次人口普查的情况显示(2010 年),中国大陆人口中文盲率由6.72%(2000 年第五次人口普查的情况)下降到4.08%,下降了2.64 个百分点.纵观世界教育发展的格局,对于后发国家来说,如果没有基于“国家行动”的动力机制的有效保障,不关注或者说无力关注制度化建设及其政策效力的话,将会在很大程度上阻碍该国教育的发展.

改革开放以来,中国教育之所以能够取得如此巨大的成就,同一开始就注重构建“国家行动”下教育发展的动力机制有着莫大的关联.在社会主义市场经济机制的渗透下,国家通过较为合理的治理方式,将市场机制融入到“国家行动”的内在理路之中,从而构建了中国特色的社会主义市场经济模式.这种嵌入式动力机制的构建一方面使教育呼应了市场经济发展的诉求,教育的各个方面都做出了调整和变革;另一方面,教育并没有完全市场化,国家的力量依然足够强大,国家拥有大量的资源,可以通过有效的资源配置方式来进行管控,这在很大程度上保障了国家教育政策执行的效力,从而使得教育的发展依然能被纳入到“国家行动”的整体框架之下.

注重“国家行动”的力量,并以此构建出的动力机制在很大程度上推动了我国教育的快速发展.

改革开放四十年来的实践经验告诉我们,这一动力机制在总体上是行之有效的.然而,事物的发展往往会有两面性,“国家行动”下教育发展的动力机制也有其自身的局限性.这种局限性首先表现为“国家的运动型治理”特征.周雪光、冯士政等人指出中国国家治理表现出双重制度逻辑:其一是“常规式治理机制”,其二是“运动式治理机制”.“运动式治理机制”带有明显的非制度化、非常规化、非专业化的特征[16].“运动式治理的表征”往往是“国家呼吁”“国家动员”和“国家行动”,这样的治理方式固然能够在短期内取得较大的成效,但往往会导致行政问题政治化,进而造成地方政府或有关单位为追求政绩而奉行形式主义的法则,不利于社会的可持续发展.譬如,自1999 年开始的高等教育大众化在一定程度上体现了“运动式治理的机制的”弊病:发展速度过快,一度导致教育资源紧张;最开始更注重规模扩张,内涵建设的动力不足,致使人们对高校的人才培养质量顾虑重重;高校专业重复建设现象严重,一窝蜂地开设热门专业,并大幅度扩大招生,成为今天大学生就业难的重要原因之一.其次,国家统筹、协调机制欠佳,教育发展不平衡.正如经济发展的不均衡一样,由于经济发展与教育发展的嵌入性关联,我国的教育发展也出现了明显的不均衡问题.具体表现为东中西部教育水平差异较大,城乡教育水平较为悬殊等,这些问题的出现部分缘于“国家行动”中相关统筹、协调机制的失灵.而这种机制失灵则是教育分权式改革的弊端.第三,“国家行动”主导下的发展模式容易忽视或扭曲教育发展的内生动力机制.改革开放以来,由于“国家行动”“国家主导”的逻辑过于强大,我们的政策文本中流行“工具主义”或“经济主义”的修辞和表达,也即我们把教育改革和发展的理据建基于它能带来的工具价值和经济的利益,从而忽略了教育发展的内在逻辑和内在价值[17].

四、动力机制的优化

改革开放之初,以“国家行动”为基础的动力机制为我国教育的发展提供了强大的动力支持和保障;进入到上个世纪九十年代,社会主义市场机制的深度介入又在很大程度上拓展了这一动力机制.由于该机制的高效运作,中国教育在过去四十年的历程中取得了巨大的发展成就,在未来中国教育发展过程中,需要在三个方面对其动力机制进行优化,以适应新时期改革发展需要.

(一)优化教育治理结构,改善办学体制

党的十八届三中全会提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”[18].我们要创新社会治理体制,改进社会治理方式,并“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[19].针对教育发展中的问题,我们有必要深化国家治理体系的改革,积极推进教育治理结构的现代化建设,改善我们的教育体制.

一方面,强化教育治理路径的制度化建设.进一步完善教育法律法规,构建科学、合理的教育政策体系,深化教育体制改革.另一方面,积极推进教育协同治理模式的构建.我们要围绕科学的治理目标,挣脱制度性的障碍束缚,并基于规范政府权力,保护社会权力的需要,培育富有中国特色的协同治理的多元行动主体[20].进而理顺国家、地方、学校三者之间的权力关系,推进协同机制的构建.可以说,积极、有效的教育治理结构,不断完善的办学体制,这是推动我国教育可持续发展的重要保障.

(二)优化教育分权机制,注重统筹与协调

针对我国教育分权机制的不足,一方面,我们要坚持“权责统一”,进一步理顺国家和地方的分权机制,通过“国家赋权”的方式适度强化地方政府的权力,达到“加强省级政府教育统筹.进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹”[21]的目的,进而改善和地方政府的权力结构,优化教育的分权机制,“转变政府教育管理职能.各级政府切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责,建立健全公共教育服务体系,逐步实现基本公共教育服务均等化,维护教育公平和教育秩序”[22].另一方面,适当消解国家中心与行政中心的权力范式,进一步明晰“政府在教育领域的行为范式,则又是新的现实条件下的一种迫切需求”[23].这需要国家对其权力结构进行重新审视,适度强化对市场和教育机构赋权的力度,建立更好的权力分配机制,从而积极“推进政校分开、管办分离.适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系”[24].这样的统筹与协调势必会进一步优化教育发展的动力机制,推动教育改革迈向崭新的历程.

(三)优化教育变革路径,构建合理的发展张力

政府主导型教育发展模式容易出现国家力量过于膨胀,进而压制学校变革内在动力的弊端.对此,我们有必要优化教育变革路径,构建“国家行动”与“学校变革”之间的合理张力.这实际上意味着我国的教育管理方式由传统的自上而下的“统治逻辑”向基于和服务理念的“治理逻辑”转变.

在此前提下,我们可以尝试在“国家行动”与“学校变革”之间构造一个缓冲环节或中间地带,以约束“国家行动”的制度逻辑,从而避免“运动型治理机制”给教育带来的弊端.再者,我国教育可持续发展的实现,最终还是要落实到教育实施机构的层面上.建立一套能够立足中国特色社会主义的实践逻辑而又基于校本发展的微观动力机制,释放学校发展的制度空间,能够在很大程度上调动师生的积极性,对学校的变革和发展有着重要意义.此外,以人为本,以学生的全面发展为本,这构成了教育发展的内在动力.在此基础上,强调学校变革的校本空间,拓展其内部动力机制,才能更好地推进教育的全面发展.

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