集体土地征收补偿范围类型化探析,该文是土地征收类论文范文数据库与集体土地和补偿和征收类在职研究生论文范文.
土地征收论文参考文献：
龚鹏程,卢梦. 集体土地征收补偿范围类型化探析［J］. 江苏农业科学,2016,44（7）：569-572.
doi：10.15889/j.issn.1002-1302.2016.07.159
集体土地征收补偿范围类型化探析
龚鹏程,卢梦
（河海大学法学院,江苏南京 211100）
摘 要：随着城镇化速度加快,集体土地征收规模越来越大,由土地征收补偿产生的纠纷日益激化,严重影响了社会稳定,不利于构建和谐社会.但是目前的研究主要集中在提高集体土地征收补偿标准,让农民参与土地增值收益的分配,鲜有涉及土地征收补偿范围的问题.集体土地征收不应再局限于补偿集体土地所有权,要根据集体土地的不同类型确定各自的征收补偿范围,除了对集体土地所有权补偿之外,农用地征收要补偿土地承包经营权,宅基地征收需对宅基地使用权和房屋进行补偿,其他集体建设用地征收需要补偿集体建设用地使用权.
关键词：集体土地；土地征收；征收补偿；类型化补偿；补偿范围
中图分类号： D912.4文献标志码： A
文章编号：1002-1302(2016)07-0569-03
收稿日期：2015-06-01
基金项目：江苏省社会科学基金(编号：14FXD001)；江苏省法学会一般课题(编号：H2013B05).
作者简介：龚鹏程(1974—),男,江苏灌云人,博士,副教授,主要从事民商法学研究.E-mail：pcgong@sina.com.
通信作者：卢梦,硕士,从事民商法学研究.E-mail：dreamlike2010@163.com.
随着城镇化发展日趋加快,农村集体土地的征收规模越来越大.国土资源部近几年的公报反映全国每年有近 266 666.67 hm2 的土地被征收［1］.但是因为集体土地征收欠缺完善的法律法规,导致实践中因征地产生大量纠纷,导致土地大量流失、“卖地式”地方财政以及被征地农民生活窘困等一系列问题,严重影响了社会稳定.《2011年中国社会形势分析与预测》显示73%的农民和纠纷都与土地有关,其中40%的涉及土地征收纠纷问题［2］.中国第十八次全国代表大会(简称十八大)报告首次将征地制度改革写进了中国全国代表大会(简称党代会)报告,表示要提高农民在土地增值收益中的分配比例.集体土地是急剧减少且不可再生的重要资源,直接关系着国家生态安全与粮食安全；集体土地也是农村集体经济组织的重要资产,关系到集体经济组织成员的财产权益.改革土地征收制度,完善土地征收立法是大势所趋,但是目前对土地征收补偿的研究主要集中在提高征收补偿标准,众多学者呼吁让农民参与土地增值收益的分配,而集体土地征收补偿范围没有受到足够重视.事实上确定集体土地征收补偿范围是征地补偿的基础,只有明确了集体土地征收补偿范围,才能明确补偿的相对人、补偿标准、补偿程序以及补偿纠纷救济等一系列后续问题.
1集体土地征收补偿范围类型化依据
目前我国实行严格的土地用途管制制度,国家通过规划确定土地的使用条件和用途.《土地管理法》按土地用途不同将农村集体土地主要分为农用地(耕地)和建设用地；《物权法》将土地权利分为所有权和用益物权等类型,用益物权又细分为土地承包经营权、宅基地使用权和建设用地使用权.建设用地使用权是指以开发利用、生产经营、社会公益事业为目的,在国家所有或集体所有的土地上营造建筑物、构筑物及其附属设施并进行占有、使用和收益的民事权利.宅基地使用权是指农村居民及少数城镇居民在集体所有的土地上建造住宅及其附属设施,以供居住的权利［3］.《物权法》第三编将建设用地使用权、宅基地使用权作为2个相互独立的用益物权.从性质上说,宅基地使用权属于集体建设用地使用权的下位概念,而集体建设用地使用权和国有建设用地使用权属于同一权利类型,但是我国的法律体系和法学知识体系对此规定比较混乱,名称不统一［4］.结合《土地管理法》《物权法》以及相关法理,可以将集体土地分为农用地(耕地)、宅基地和其他集体建设用地(除宅基地以外的集体建设用地)3种类型［5］.
我国土地征收一般是指将集体经济组织所有的土地收归国家所有,其法律后果是土地所有权发生改变,从集体所有转变为国家所有,所以集体土地征收补偿范围一般限定在对集体土地所有权的补偿.但是对集体土地的征收不仅改变了土地所有权,也会影响集体土地的用益物权［6］.合理的征收补偿范围应该从只补偿集体所有权过渡到既补偿集体所有权,也补偿土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权等用益物权.因为不同用途的土地性质、功能、价值存在较大差异,根据不同土地类型分别确定补偿范围是恰当的方式,本研究拟根据农用地、宅基地和其他集体建设用地(除宅基地以外的集体建设用地)不同类型,分别确定集体土地征收补偿的范围.
2农用地征收补偿范围
征收是为了公共利益而允许公权力干预私权利,公共利益是征收行为唯一的正当性理由,所以征收一般都有严格的限制条件并且必须对被征收人予以补偿.《宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”.《物权法》第42条第2款规定“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益”.就农用地征收而言,征收补偿范围包括对集体土地所有权的补偿和对土地承包经营权的补偿.因为对集体土地所有权的补偿已经达成了共识,故不再赘述,需要解决的问题是是否需要对土地承包经营权进行独立补偿.
2.1我国现行法律对土地承包经营权独立补偿问题规定不明确
虽然《物权法》第132条规定“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿.”而根据《物权法》第42条,补偿的费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用.那么法律列明的这几项费用中是否包含对土地承包经营权的补偿呢？地上附着物和青苗的补偿费应该给予地上附着物和青苗的所有人,显然不是对土地承包经营权的补偿.而土地补偿费也不含对土地承包经营权的补偿,因为1988年颁布的《土地管理法实施条例》经过2011年和2014年两次《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修改后,第26条的规定仍然是“土地补偿费归农村集体经济组织所有”.土地承包经营权归农民个体享有,农民作为土地承包经营权的权利主体理应作为土地承包经营权征收补偿的受偿主体,而不是农村集体经济组织.根据该条可以推测出法律规定的土地补偿费仅仅是对农村集体经济组织享有的土地所有权的补偿,而没有补偿土地承包经营权［7］.那么安置补助费是否包含对土地承包经营权的补偿呢？有学者主张安置补助费不仅包含对失地农民就业、生活保障和福利的补偿,还包括对农户土地承包经营权的补偿［8］.但是依据《土地管理法》第36条规定,安置补助费原则上也是支付给集体经济组织,故安置补助费用也不包含对土地承包经营权的补偿.所以即使《物权法》第132条有明文规定,但是该条并没有在具体条例中得到落实.实践中很多地方对农用地的征收补偿费也没有包含对土地承包经营权的补偿,有调查显示,农用地被征收时每 667 m2 补偿为3万~5万元,而被征收的土地由政府出让时每667 m2高达几十万元甚至超过百万元,农民得到的补偿金额只有政府收入的几十分之一.如此低廉的还达不到对土地所有权充分补偿的标准,更谈不上对土地承包经营权的补偿.
2.2土地承包经营权独立补偿的依据
土地承包经营权是独立的用益物权.虽然产生于集体土地所有权,但是土地承包经营权却是独立于集体土地所有权的物权类型.作为土地的承包经营权人,农民有对承包土地占有、使用、收益的权利,还享有包括流转在内的一定处分权.虽然集体土地所有权是土地承包经营权产生的基础,但是土地承包经营权与集体土地所有权相互独立,是特定的用益物权.当农用地被征收后土地上的权利发生变动,原集体土地所有权和土地承包经营权消灭,权利主体因权利消灭或终止而获得补偿构成了集体土地所有者获得补偿的正当性基础,同理,土地承包经营权作为独立的用益物权具有绝对性和对世性,因此,个体农民作为土地承包经营权的权利主体也应该获得补偿［9］.土地承包经营权还具有独立的经济价值,它是家庭联产承包的产物,是农民就业并获得生活保障的来源,也是农民生存权的体现.如果不对土地承包经营权独立补偿,则会侵害农民的合法权益.
农民的土地承包经营权近年来受到高度关注,党的十七届三中全会、十八届三中全会和近几年的一号文件对土地承包经营权确权登记工作都有明确要求.从2009年开始,农业部会同有关部门先后组织了几批试点.2015年2月9日,国家6部委联合下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》,要求对土地承包经营权进行确权登记颁证,深入落实农民的承包经营权［10］.土地承包经营权确权登记颁证可以确定土地承包经营权的归属,有效保护农民土地承包权益.将农民的土地承包经营权确权登记颁证,表明对土地承包经营权的重视,因此在征收农用地时有必要对土地承包经营权进行独立补偿.在计算具体的补偿数额时可以参照土地承包经营权登记簿上承包户的地块、面积、期限和等级.登记发证是明晰补偿范围和权属主体,避免补偿款归属纠纷的必要环节［11］.
3宅基地征收补偿范围
宅基地是农民居住权的重要保障,征收宅基地时的补偿范围包括对集体土地所有权的补偿,也包括对宅基地使用权和宅基地上的房屋进行补偿,这对于保护农民的合法权益,构建和谐社会有重要的现实意义.
目前关于宅基地使用权补偿问题法律规定还不完善,虽然《物权法》第121条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第42条的规定获得相应补偿.”与土地承包经营权一样,宅基地使用权是基于集体土地所有权产生的独立用益物权,按照物权法第121条的规定在征收宅基地时需要对宅基地使用权进行补偿.但是《物权法》第42条却只对征收个人住宅做了规定,并没有涉及宅基地使用权的补偿问题.
我国土地制度是国家所有和集体所有的二元结构［12］,农民不能享有集体土地所有权,只能由集体向其分配宅基地,虽然宅基地一般是通过无偿的方式取得,但那是集体土地所有权产生的特殊历史背景造成的,不能成为宅基地使用权不予补偿的正当理由.2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》为城市房屋征收补偿提供了明确的法规依据,第19条规定“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场.”实践中,房地产的市场包含房屋和国有土地使用权的.所以征收国有土地上的房屋支付的补偿款既包含对房屋本身价值的补偿,也包含对国有建设用地使用权的补偿.就性质而言,宅基地使用权是具有居住保障性质的建设用地使用权,是建设用地使用权的下位概念,既然国有土地房屋征收对建设用地使用权进行补偿,那么征收宅基地也需要对宅基地使用权进行补偿,否则就违背了法律规定的财产权平等保护原则.
征收宅基地还需要对宅基地上的房屋进行补偿,房屋对于农民的生活起着保障作用,农民愿意将一辈子的积蓄投入到房屋建设中,房屋是农民最为宝贵的财产,具有独立的经济价值.农民享有房屋的所有权,所以在征收宅基地时需要就宅基地上的房屋向农民支付补偿款.目前各地对房屋征收补偿的具体方案有以下几种：(1)采取货币补偿的方式,即将被征收房屋的合法面积按评估价折算成货币,由房屋所有权人领取货币补偿款另行购置新房.(2)采取房屋安置的方式,即按照被征收房屋的面积给予房屋所有人相同面积的安置房.(3)采取自拆重建安置的方式,即被征收房屋所有人重新获得一块宅基地,并在新的宅基地上重新建造房屋.虽然补偿方式多种多样,但是存在一些普遍问题.一是忽略了被征收房屋的区位价值.征收国有土地上房屋的补偿标准主要依据房屋所在区位,但是征收宅基地上的农村房屋一般都忽略了房屋的区位因素,地理位置优越与地理位置闭塞的房屋补偿标准差不多,没有体现出房屋的区位价值,这显然不公平.二是计算被征收农村房屋的面积时没有将房屋附属的天井、庭院计算在内.在农村,天井和庭院是房屋不可缺少的一部分,也是农民私有财产中不可缺少的一部分,对农民的生活有很大影响,所以在对房屋进行补偿时有必要按照合理的方式将天井、庭院包含在内.
4其他集体建设用地征地补偿范围
农用地解决了农民的就业与生活问题,宅基地解决了农民的住房问题,但是要想实现农村的现代化不能只依赖农业的发展,需要同时发展工商业与第三产业,而集体建设用地使用权正好满足这样的发展需求.另外,农村的公共设施建设与公益事业建设也会涉及集体建设用地使用［13］.集体建设用地使用权也是独立的用益物权,所以征收其他集体建设用地(除宅基地以外的集体建设用地,如此分类的理由在第一部分已经提及)补偿范围包括向集体经济组织支付土地所有权的补偿,还包括对集体建设用地使用权人单独补偿.
当下关于集体建设用地使用权的法律规定还很稀缺,涉及集体建设用地使用权征收补偿的法律法规更加少之又少.《物权法》建设用地使用权一章通篇在讲国有建设用地使用权,对其作出了较为详细的规定,仅仅在最后第151条提到“集体所有的土地作为建设用地的,应当依照土地管理法等法律规定*.”而2004年修订的《土地管理法》并没有就集体建设用地使用权作出明确规定,只是从土地管理的角度对集体建设用地使用权的设定与转让作出了限制［14］.
其他集体建设用地可以细分为集体公共设施建设用地、集体经营性建设用地2类,因为这2类土地的性质存在区别,所以各自的征收补偿范围及补偿相对人也不一致.
4.1集体公共设施建设用地征地补偿范围
集体公共设施建设用地主要是指用于农村集体公益事业、基础设施建设使用的集体建设用地,其建设用地使用权仍然归集体经济组织享有,集体经济组织为了集体的发展而建设一些基础设施,如桥梁、道路.当这类集体建设用地被征收时一方面需要向集体经济组织补偿集体所有权,另一方面要向集体经济组织补偿建设用地使用权,因为土地所有权人和建设用地使用权人是同一人,所以补偿合并于同一人即集体经济组织.但是集体经济组织需要向其成员平均分配补偿款,主要有2种方案,可以选择将补偿款全部分发给农民,也可以提取补偿款的一定比例进行分配.依据各地的实践,应规定用于向成员分配补偿款的比例不得低于80%.
4.2集体经营性建设用地征地补偿范围
农村集体经营性建设用地是具有生产经营性质的农村建设用地,根据《土地管理法》第60条的规定集体经营性建设用地主要是指“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”农村集体建设用地,如过去的乡镇企业用地.
《土地管理法》对集体经营性建设用地的转让有严格的限制,第63条明确规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”.但是如此苛刻的转让条件显然不利于农村土地资源的有效利用,造成资源浪费.2015年1月,和国务院联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》［15］,这标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段.改革试点的主要任务是建立集体经营性建设用地入市制度,赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能.在集体经营性建设用地入市的情形下,该类土地征收时建设用地使用权的征收补偿范围和受偿主体成为新的问题.
4.2.1出让集体经营性建设用地出让是指集体经济组织作为集体经营性用地的所有权人将集体建设用地使用权转移给其他集体、个人或单位,在出让的情况下集体建设用地所有权与集体建设用地使用权分离,分别属于不同的主体,所以此情况下集体建设用地使用权的补偿应该给予集体经营性建设用地使用权的受让方.
4.2.2出租出租时集体建设用地使用权并没有发生变动,仍然由集体经济组织享有,发生改变的只是集体建设用地使用权的部分使用功能.出租方与承租方之间形成的是债权关系,由债法调整,并不影响作为物权的集体建设用地使用权.所以由出租方即原集体建设用地使用权人享有集体建设用地使用权的补偿请求权.
4.2.3入股集体经营性建设用地入股是指集体经济组织将集体建设用地使用权和投资者的投资共同组成一个公司或经济实体.如果组成的是公司,因为公司是独立的法人,有独立的财产,入股的集体建设用地使用权转为公司所有,集体经济组织享有公司的股权分享公司收益,此时集体建设用地使用权的补偿归公司所有.但是如果集体经济组织入股的是公司以外不具有独立法人资格的经济实体,则集体建设用地使用权没有发生转移,仍归集体经济组织所有,集体建设用地使用权的补偿由集体经济组织享有.
5结语
土地征收补偿制度深刻影响农民生活,关系到社会稳定,征地制度改革牵一发而动全身.而改革的首要问题是明确征地补偿的范围,只有确定了补偿范围,才能进一步明晰补偿标准、补偿相对人、补偿程序等一系列后续问题.集体土地征收不仅消灭集体土地所有权,也会影响土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等用益物权,所以征地补偿范围应该从仅仅补偿集体所有权过渡到集体所有权与用益物权共同补偿.而根据《土地管理法》《物权法》等法律法规和相关法理,农村集体土地主要划分为农用地、宅基地和其他集体建设用地(除宅基地以外的集体建设用地),根据不同的土地类型将征地补偿范围类型化是征地补偿制度恰当合理的改革方式.即征收农用地需要对土地承包经营权独立补偿,征收宅
基地需要对宅基地使用权独立补偿,征收其他集体建设用地(除宅基地以外的集体建设用地)需要对集体建设用地使用权独立补偿.
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上文总结，上述文章是一篇适合集体土地和补偿和征收论文写作的大学硕士及关于土地征收本科毕业论文，相关土地征收开题报告范文和学术职称论文参考文献.
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