网约车监管困境和治理策略基于政策网络视角,本文是政策类有关论文范文集跟车监管困境和政策网络视角和治理策略相关论文怎么撰写.
政策论文参考文献：
梅家昊
（南京大学 政府管理学院,南京 210046）
摘 要：网约车作为共享经济时代租车市场的新业态,因其监管政策涉及类型多元、资源禀赋各异、互动关系复杂的行动者,有必要利用政策网络理论,明确各行动者所属网络类型、资源配置状况及其基本联系.网约车监管困境的主因在于全政策网络力量不均与话语权不对等,与此同时,政策网络间沟通不足、治理不畅等跨网络关系问题及道德风险突出、表意途径缺失等单网络内部缺陷都加剧了这一困境.以资源配置与互动关系调整为先导,协调各主体间政策价值认知,并基于“互联网+”时代背景扩展政策网络互动途径,优化网络治理的手段,可网约车政策的制定困境.
关键词：网约车；监管；政策网络
中图分类号：F570文献标志码：A文章编号：1002-7408(2018)08-0032-08
作者简介：梅家昊（1997-）,女,浙江湖州人,南京大学政府管理学院学生,研究方向：公共政策、地方治理.
一、引言
20世纪中后期以来,人类社会步入后工业化时代,公共问题呈现出显著的高复杂性与高不确定性,尤其是近年来互联网技术的迅猛发展,为经济发展带来了蓬勃动力,以网约车为代表的新兴业态不断涌现,新的公共治理问题也相伴而生.我国网约车监管困境是在社会主义市场经济的背景下,传统租车市场出现“打车难”问题与互联网技术飞速发展的共同结果,网约车与出租车在租车市场的自发博弈,导致了市场的长期失衡.网约车至今仍处于监管盲区,各网约车公司在全国各地大举推进,以发放补贴、改变资产模式等恶性竞争手段,强行挤占传统出租车市场,出租车行业在遭到打击后频发司机罢运事件则更是雪上加霜.同时,随着网约车的普及,众多安全事件引起社会对网约车安全性的质疑.
网约车乱象受到与地方各级政府的广泛关注后,交通部联合等七部委于2016年7月出台《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》与《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,明确了网约车的合法地位.但随后各地的实施细则在限制网约车平台恶性竞争的同时,在车辆参数、车辆号牌、司机户籍、考试内容等方面做了严格限制,网约车从业群体数量大幅下降,“打车难”困境重现,进而出现网约车公司合并等垄断倾向.由此可见,网约车监管的困境,以对传统出租车的管制为先导,以网约车监管新政出台为分水岭,经历了由单一主体租车市场向多元主体租车市场转型的持续博弈,网约车新政及各地细则的出台,在规范出行市场秩序上未能起到预期效果,不仅未解决网约车长期以来的市场失衡问题,甚至成为导致新一轮市场失衡的关键因素,网约车监管继续考验着与各级政府的治理能力.
从网约车监管的背景及现状来看,在政策制定的过程中,如果不能充分考虑政策网络中各有关行动者的利益,将会给整个社会尤其是租车市场带来巨大的负面影响,且难以通过简单的利益救济加以解决.由此,政策网络分析为网约车监管困境及其治理出路提供了思路［1］.政策网络的治理思路源于社会经济活动组织降低交易成本的合作研究,试图弥补官僚机制与市场机制的不足之处,期望通过主体间协调,建立以信任、互惠为基石的“社会资本”或“关系契约”,形成稳定的协作网络.与此同时,随着政府与政策制定活动的成长速度迅速提升,参与者的广泛度与复杂度不断增加,社会分殊性进一步扩大等现象的产生,政策网络的途径相比多元论、统合主义、自上而下的政策执行更适合现代政策制定.
因此,关注政策网络的构建过程、行动者策略等要素,对于把握网约车监管困境与后续治理出路的探索具有重要的现实意义.本文拟以网约车监管为例,从罗茨（R. A. W. Rhodes）的政策网络视角出发,对政策制定环节进行研究分析,以期一方面明确治理问题,有针对性地提出各项建议,突破当前我国网约车的监管困境；另一方面借助对政策网络类型的划分,探讨不同网络之间的内部属性、互动关系及行动策略,深度剖析与构建治理体系.
二、网约车监管的政策网络分析
（一）理论模型
政策网络（Policy Network）是一种多流派、多途径的新型理论模式,从政策网络的角度,现代公共政策的制定是由多方利益相关者的共同参与,这些行动主体之间形成一定的网络,以此影响公共政策.英国南安普顿大学的R. A. W. Rhodes教授即是政策网络研究的开创者之一［2］,他认为政策网络是国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群,这些集群与其他集群的不同之处在于资源依赖的结构不同.
罗茨根据权力的相互依赖关系与各主体间的利益诉求,以“成员及其关系”“成员数量控制”“垂直的相互依赖”“平行意见依赖”“资源的分配”等5个标准,将政策网络分为5种类型：政策共同体、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络（见表1）［3］.各层网络之间存在着强弱程度不一的联动关系,各类行动主体间存在着不同的利益诉求,不断进行着复杂多变的博弈与交涉.
（二）行动者网络结构及其类型
根据罗茨的五种政策网络分类及其各自特性,可将网约车监管困境中所涉及的各行动者进行穷举,并分别对应于五种政策网络之中（见图1）.
政策共同体是网约车监管新政的直接颁布方,即政府；专业网络是以专业社会组织、研究机构等为核心的网络,在网约车监管困境中主要起到提供专业意见与数据支撑的作用,包括专家学者、业内人士、境内外专业NGO组织与各类研究机构；生产者网络是以出租车市场的生产者为主要角色的网络,是网约车监管困境中的经济组织,即网约车公司及司机、出租车公司及司机,各类投资公司；
议题网络则是针对议题而形成的松散组织,他们在议题中存在切身利益或为某群体利益发声,包括大众、各类媒体、低相关政府部门以及司机群体,需要特别指出的是,司机虽然是非法存在的,但其利益诉求也对网约车监管政策起到了一定影响,故归入五类网络中的议题网络.
（三）行动者资源及其联系
行动者拥有的资源和相互之间的联系是构成政策网络的重要因素,也是各政策网络之间互动关系产生的前提与基础.如图2所示,在网约车监管困境中,行动者资源主要包括政治权威与合法性、实效性资源和非实效性资源三大类.其中,实效性资源包括资金、情报、组织等,可能对政策过程产生实质性影响；非实效性资源则对政策过程的影响存在弹性,且影响一般较小.同时,各行动者之间存在显著的网络内或跨网络联系,进一步揭示了网约车监管问题的复杂性与不确定性.
1.政治权威与合法性.政治权威是指决定政策最终方向或者其他组织、团体所拥有的控制政策方向的能力,通常指政府,尤其是政府的资源.在网约车监管困境中,地方政府享有网约车监管细则的制定权,并对网约车的运营加以监管,但由《关于深化改革推进出租车行业健康发展的指导意见》与《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》组成的“网约车新政”的最终制定权仍在政府手中.
而合法性则是指某行动者是否具有民意基础,或是否具有充分的利益代表性.在网约车监管的政策困境中,各个行动者都在一定方面拥有不同程度的合法性.以电视台、新华日报社、江苏网络广播电视台等为代表的媒体,在网约车出现、新政出台至省市的地方性细则出台后,始终扮演着表达各方行动者诉求,尤其是为议题网络行动者发声的角色,具有充分的合法性特征.如南京日报于2018年4月13日发表的文章中提到：业内人士认为南京市2012年1月1日起施行的《南京市公共客运管理条例》已难以适用网约车这种新型业态,因此,呼吁将客运管理法规的修订纳入立法项目,增加对网约车平台的治理手段［4］.
2.实效性资源.实效性资源包括资金、情报、组织,是指在政策过程中各行动者所拥有的对政策方向可产生实质性影响的资源.在网约车监管困境的政策网络中,各行动者掌控的实效性资源出现显著分化,进而形成了政策网络中各主体影响力的分野.
（1）资金.资金意即经费,对于政策网络中的每一个行动者而言均较为重要.在网约车监管困境的政策网络中,各级政府具有显著的资金优势.如根据江苏省管理规定,承包费由政府定价,具体的定价权在各地方政府物价部门［5］.2015年1月8日高铁南京南站地区发生部分出租车罢运情况,问题矛头直指高昂的“份子钱”及互联网专车服务,江苏省交通厅回应将配合其他相关部门共同制定承包费标准,明确出租车“份子钱”的构成并向社会公开.当然,投资公司也是主要的资金拥有者,但其通过风险投资、创业投资等方式实现了资金向网约车公司的转移,使得网约车公司成为主要的资金拥有者.在2015年前后网约车“野蛮生长”的时期,各网约车公司长期实行高额补贴制度,正是其利用资金资源影响政策过程的集中体现.
（2）情报.情报资源包括政策过程中所需的各种有价值的信息和获取此类有价值信息的能力.“情报”这一概念较之常用的“信息”概念范围更为精准,且满足可得性较低的特征,故使用“情报”这一资源概念更为恰切.在网约车监管困境的政策网络中,各行动者之间的情报并不对称.各级政府与专业网络中各行动者具有明显的情报优势,政府部门掌握着市场宏观运行状态,且对各类研究机构如交通部科学研究院、交通科研所等具有相当的控制力.而专家学者、业内人士及境内外专业NGO组织则掌握着市场运行的核心数据,且具备较强的数据调查能力,在理论上对政策制定具有较强影响力.而大众的情报资源水平显然处于最低层次,在网约车的发展过程中,大众虽然可通过媒体的相关报道得知市场动向,但具有相当大的滞后性,或是仅能从自身体验出发感知市场环境,难以对政策过程产生有效影响.
（3）组织.
组织资源是一类支撑性资源的总和,主要包括人员、技术、土地、硬件设施与设备等,是各行动者的重要资源.在网约车监管困境的政策网络中,政府具有明显的组织优势,交通部、等七部委在网约车监管问题上迅速实现统一,并推动出台“网约车新政”,北京、上海、南京等地的地方政府积极响应,迅速组织编制新政实施细则,均体现出了不可比拟的组织性.网约车公司与出租车公司两大对立行动者同样具有较强的组织优势,依托人员、技术等要素组建稳定的行动者团体,能够有效、集中表达司机群体诉求.
3.非实效性资源.非实效性资源主要指主体责任感、主观意愿、专业知识等,是政策网络中各行动者所拥有的意识性资源,对政策制定过程产生间接影响,但一般效力较弱.在网约车监管困境的政策网络中,各行动者均拥有一定的非实效性资源,其中各级政府与大众的非实效性资源处于相对高位,各级政府以维护公共利益、稳定市场秩序为制定政策的先导条件,大众则以非时效性资源为主要资源拥有形式,并通过媒体等行动者表达自身诉求.这也是大众对政策制定影响力较弱的原因之一.
（四）政策制定环节行动者互动关系
行动者之间的互动关系及各自的行动策略是政策形成的基础,对其进行系统分析有助于我们对政策进行深入探究.本文基于研究背景中对网约车监管困境两个演化阶段的划分,对各阶段内行动者互动关系及行动策略展开讨论.
1.以生产者网络为中心的市场自发失衡期.图3展现了各政策网络之间的互动关系,双向箭头越粗即表示二者之间互动关系越强.在租车市场的自发失衡期,生产者网络显然位于政策网络的中心,议题网络与其互动关系最为紧密,专业网络与政策共同体与其存在一定的互动关系,府际网络则与其几乎没有互动.另外,府际网络与议题网络在这一阶段也存在部分的互动关系.
在租车市场的自发失衡期,网约车借助互联网优势,以低廉的和舒适的用户体验迅速占领市场,成为人们出行方式的主要选择,以网约车公司及司机为代表的生产者网络也成为整个时期市场与相关事态发展的主导力量,并与其他政策网络有程度不同的联系.以出租车公司及司机为代表的议题网络因利益受损开展了大量活动,2015年初沈阳、南京、成都等大城市先后出现出租车集体罢运事件,进一步加剧了市场的自发失衡状态；作为议题网络的另一重要部分,大众也因市场秩序的失衡造成出行体验的大幅下降.大众和出租车公司及司机的反应与诉求,则形成了与府际网络的部分互动,期望改变现有的市场乱象.同时,以政府为代表的政策共同体废除1998年《城市出租管理办法》［6］实际上也是加速网约车发展的原因之一.专业网络在此时期对市场的自发失衡给出了客观判断,为生产者网络的发展提供了一定支持.府际网络则在此时期与生产者网络几乎没有形成互动,直接导致了网约车监管真空状态的出现.
2.以府际网络为中心的市场被动失衡期.图4揭示了租车市场被动失衡期的互动关系.此时,府际网络取代生产者网络成为政策网络的中心,生产者网络与其保持了最为密切的联系,政策共同体与其存在较强的互动关系.专家网络与议题网络在这一时期与府际网络的互动则相对较少.
租车市场的自发失衡实质上是市场失灵的表现,网约车新政的出台则无疑属于政府宏观调控的范畴.政策共同体在这一时期作为网约车新政的直接出台者,为由各地地方政府及职能部门组成的府际网络明确了施政方向,与府际网络有较强的联系.网约车公司及司机作为生产者网络的代表,无疑是与府际网络互动最为密切的,且处于较为被动的境地.如多地实施细则中对网约车司机的考试要求极高,南京、广州、宁波等地的首场考试通过率均不足二成,这也是各地网约车司机大量退出的原因之一.专业网络在这一时期主要通过市场数据与调查分析进一步佐证了新政出台后的网约车发展困境,与生产者网络形成了一定的互动关系；议题网络则主要以大众对网约车新政出台后“打车难”现象重现的不满为纽带,实现了与生产者网络一定程度上的互动.
三、政策制定环节各网络互动问题
在网约车监管困境中,各政策网络间互动关系在不同时期表现出不同特点,推动网约车监管政策不断发展.同时,这一网络互动过程也昭示了一系列治理问题.
（一）宏观层面：全网络力量不均
在理想的政策网络中,各主体均不拥有能够主导政策进程的力量,但实际上,各主体在政策制定过程中的地位是存在天然差别的.而在网约车监管困境中,宏观层面上的五类政策网络存在显著的力量不均问题.以各级政府组成的政策共同体与府际网络是政策网络的权力中心,拥有绝对的主导力量.二者极易轻视议题网络与专业网络的意见,而政策直接相对者即生产者网络同样力量较弱,对政策造成的实质性影响较小.由此,在面对诸如网约车的新生事物时,议题网络与专业网络的发声往往不能得到政策共同体与府际网络的快速反应,生产者网络的肆意发展也难以在短时间内得到控制,而在后续的政策介入过程中,也容易引发矫枉过正、市场再度失衡等不良后果.
（二）中观层面：网络行动者互动不足
从中观层面考虑,网约车监管困境中,网络间两两互动也存在一定问题.其中,以府际网络为中心的互动关系问题最为显著,主要体现在政策共同体未能实现对其的有效激励与控制、府际网络对生产者网络的治理能力滞后两大方面.
1.政策共同体未能实现有效激励与控制.基于我国国情,政府在网约车监管的政策网络中处于核心位置,在制定规制这一新兴业态发展的政策过程中起着强势推进作用,其因具有政治资源而掌握政策制定的主导权,并成为网约车监管政策的利害第一相关者.以政府为代表的政策共同体,积极推进网约车新政出台,意在推动网约车与出租车协调发展,并逐步实现二者融合,实现市场调节目标.而在以地方政府为代表的府际网络制定实施细则时,却呈现出背离政策共同体政策意图的结果,对租车市场形成了激进式的过度干预.如各地明确要求网约车需高于或不低于出租车,网约车驾驶员必须为本市户籍等,显然是以行政手段大幅压缩以网约车公司及司机为代表的生产者网络的市场竞争能力,从而引发了新的市场失衡,背离了政策共同体逐步稳定市场秩序的治理初衷.究其根源,这一问题的出现在于政策共同体未能实现对府际网络的有效激励与控制,地方官员存在不科学的政绩观念,即希望通过实施细则实现对网约车的严格管理,达成快速稳定市场秩序的政绩目标,这种为了实现短期利益最大化的行为动力,使得地方政府在网约车治理过程中带有明显的机会主义倾向,未能与政策共同体达成政策价值的认知整合.
2.府际网络治理能力滞后.网约车新政出台后,以各地方政府为代表的府际网络密集出台实施细则,并迅速组织各职能部门进行落实,对以网约车公司及司机为代表的生产者网络加以监管.地方政府是权力的延伸,也是地方治理的公权机关,议题网络中的成员一旦遭遇网约车引发的相关问题,可以借助常规或非常规的利益诉求渠道,向地方政府和相关职能部门反映.然而,地方政府在细则制定过程中,未考虑到网约车车辆组成复杂、人员专业知识欠缺等现实问题,盲目推进过于严苛的准入标准,实施细则呈现出显著的传统性、标准化特征,从而造成了网约车地位“合法化”与“打车难”现象重现的尴尬局面.网约车新政稳定市场秩序、满足人民出行需求的治理目标未能实现,体现出府际网络对生产者网络治理能力滞后.
（三）微观层面：各网络内部存在缺陷
从微观层面剖析,网约车监管困境中各网络内部同样存在一定缺陷.结合宏观层面上网络力量不均的问题,单网络内部缺陷主要集中于生产者网络、专业网络与议题网络内,主要表现为道德风险突出与表意途径的缺失.
1.生产者网络道德风险突出.以网约车公司及司机为代表的生产者网络在网约车监管困境中处于弱势地位,除资金外的各方面资源相对较少,对政策过程干预程度较低.但在市场自发失衡期,网约车公司大肆使用超量补贴等恶性竞争手段抢占租车市场,接连引发了南京、青岛、大连等地的出租车罢运事件,表明在缺乏监管的情况下,生产者网络存在以道德风险为主要表现形式的内部缺陷,需加以有效控制.
2.专业网络与议题网络表意途径缺失.专业网络与议题网络是网约车监管困境中构成相对复杂的两大网络,虽然二者的成员关系稳定性、利益诉求等多方面存在巨大差异,但二者却在表意途径上均存在显著缺失.在网约车监管政策过程中,各类研究机构、境内外NGO组织、专家学者及业内人士等专业网络行动者,虽通过媒体等方式发表研究结果与政策建议,却基本停留在“告知大众”的层面,未能有效反映至政策共同体与府际网络,从而未能实现对政策制定与具体实施的实质性影响.议题网络表意途径缺失的问题则更为严重,以大众为例,网约车与出租车的市场竞争造成大众出行体验的大幅下降,但其稳定市场秩序、谋求更高出行体验的诉求最终仍是通过媒体平台实现间接表达,对政策共同体和府际网络的影响微乎其微.
四、网约车监管政策网络的治理策略
从网络互动关系及其现存问题的分析来看,网约车监管的政策制定过程处于复杂的网络环境中,力量不均、沟通不畅的政策网络成为影响网约车政策科学性、阻碍各级政府治理能力提升的重要障碍.由此,如何进一步优化网络治理手段,形成力量更为均衡、沟通更为顺畅的网络治理体系,是网约车监管困境治理的目标所在.
（一）调整网络间资源配置
在网约车监管政策过程中,应探索均衡分配网络资源,以增强各政策网络的话语权,从而实现对网络互动关系的调整,促进网络主体间地位趋于平等化,防止权力集中.首先,要促使网约车监管政策网络中的强势行动者做出资源倾斜.政策共同体与府际网络作为政策网络中的权力中心与资源中心,应当进一步明确自身的公共性特征,促进自身资源向其他网络流动与让渡,形成更为平衡的网络互动关系.如进一步加强媒体表意能力建设,扩大议题网络的政策过程干预能力.其次,增强弱势行动者在网约车政策网络中的资源占有率,尤其是议题网络与专业网络行动者.以境内外NGO组织为例,它们作为当前社会组织蓬勃发展的代表,具有第三方属性,其研究结论与数据分析往往能够保证相当的客观性,因此,政府应增强对各类专业NGO组织的资源保障,使其脱离尴尬地位.
（二）推动网络间价值认知协调与整合
网约车监管困境,关键在于促进各政策网络间的沟通与协商,缓解主体间的冲突,进而实现政策价值认知的整合.网约车监管五类政策网络的行动者分别基于不同的价值与利益目标而行动,政策实施的过程对于各网络利益的触动、网络间利益的博弈,决定了网约车监管中的行动分歧.因此,需要增强各类政策网络之间的平等交流与沟通,政策社群与府际网络在制定、实施监管政策时应适当保护生产者网络的实际利益,并对专业网络、议题网络的意见加以积极考虑；生产者网络作为政策的主要调控方,则应积极与各方开展沟通,力求主体间的价值认知协调甚至最终整合.归根结底,政策网络间互动应在平等互惠的基础上进行,进而努力达成价值认知协调最大化.
（三）基于“互联网+”拓宽网络互动路径
“互联网+”思维是紧贴当前社会潮流的思维方式,也是社会领域常用常新的治理思路. 在网约车监管困境中,专业网络与议题网络表意途径缺失这一问题将可能通过“互联网+”思维的运用得到有效解决.一是要进一步推动电子政务的发展,通过网络渠道向大众、专家学者、业内人士等群体开放表意途径,在现有制度设计基础上探索“互联网+社情民意反映制度”“互联网+专家咨询制度”等创新形式,弥补信息时代传统表意途径效力下降、反应滞后的现实问题.二是要加强网络舆情对政策过程的监督,探索建立基于互联网的舆论监督体系,从而有效防止政策失误.
（四）优化网络治理模式
如图5所示,基于网约车监管困境的思考,优化的网络治理模式应分为四步走.首先,应对政策网络进行识别,明确治理所涉及的行动者及其相互关系,同时明确各行动者所应遵守的行动准则,如相关法律法规、道德*要求等.其次,要对政策网络进行分析,准确厘清各行动者的资源条件、行动策略,并充分识别行动者互动中可能出现的冲突.再次,要对政策网络运行进行管理,根据实际情况完善与更新网络规则,协调行动者互动中的冲突,推动治理活动向治理目标趋近.最后,应对此轮网络治理成果加以考核,如未能解决对应问题,则应进入网络纠偏步骤,开展行动者自查与互查,并进一步检视网络规则的适用性,从而开始新一轮网络治理,直至达成治理目标.
五、结论
网约车监管困境的产生不仅是政策网络互动的结果,而且也是当代社会公共管理问题不断复杂化、不确定性化的缩影.近年来政策网络互动关系发生了巨大的转变,呈现出显著的动态变化特征.在市场自发失衡期,生产者网络是政策网络的中心,与议题网络互动频繁,专业网络与政策共同体与其存在一定的互动关系,府际网络则几乎与其不存在互动.在市场被动失衡期,府际网络取代生产者网络成为政策网络中心,生产者网络与其保持了最为密切的联系,政策共同体与其存在较强的互动关系,专家网络与议题网络则与其互动较少.第一阶段网约车处于监管真空状态,进而破坏市场秩序；第二阶段则是各地政府“矫枉过正”,网约车大量退出市场,引发新的市场混乱,两个阶段都对租车市场造成了较大冲击,对人民生活造成了较大影响.
政策网络由众多行动者组成,政策是行动者之间互动的结果,政策网络中没有任何一个行动者拥有足够的领航能力来决定其他行动者的策略行动,但这并不意味着所有的行动者拥有相等的权力,他们最终依赖的是各自拥有的资源及在政策过程中的重要性,而每个行动者因其特征不同而归属于不同的网络之中,并在不同的情境下起到不同的作用.
综合对各阶段政策网络的互动关系分析可知,网约车监管困境的产生主要有三方面的原因：一是宏观层面上全政策网络力量不均,各主体话语权分异显著；二是中观层面上跨政策网络关系存在问题,政策共同体未能有效地激励与控制府际网络中的各行为主体,同时,府际网络对生产者网络的治理能力也明显滞后；三是微观层面上单网络内部缺陷明显,生产者网络道德风险突出,专业网络与议题网络的表意途径缺失.为此,应当基于政策网络视角重构治理框架,以资源配置与互动关系调整为先导,推动各主体的政策价值认知与协调,进一步优化网络治理手段,并积极利用“互联网+”扩展网络互动途径,从而网约车监管的政策困境,推动新业态有序发展.
（本文写作过程受到南京大学政府管理学院行政管理学魏姝教授指导,谨致谢意）
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［5］聚焦南京出租车罢运事件［EB/OL］.人民网, 2015-01-08.http://js.people.com.cn/GB/360446/362723/368965/index.html.
［6］住房城乡建设部、关于废止《城市出租汽车管理办法》的决定［EB/OL］.中国住房和城乡建设部, 2016-3-16.http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201603/t20160322_226967.html.
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