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主题:政策论文写作 时间:2024-03-17

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摘 要:“政策试点”是中国工作方法的生动体现,是中国政策创新和制度创新的重要模式,更是中国治国理政重要方式.它的主要作用有:有助于把控各种不确定性风险、有助于降低政策创新和制度创新成本和有助于化解政策和制度推行阻力.其运行过程为:选点、设计、执行、监督和评估五个步骤.“政策试点”不仅是供给主导型和需求主导型相结合的政策创新和制度创新的主要方式,而且更为重要的是体现中国双轨均衡治理的逻辑理念与实践.

关键词:政策试点;中国;治国理政;重要方式

中图分类号:D602 文献标识码:A 文章编号:1002-3240(2017)10-0072-05

一、引言

“政策试点”是指在正式的政策和制度出台之前,在小面积、小范围、小规模内检验政策方案的合理性、可行性和科学性而进行的政策活动.“政策试点”是中国治国理政的重要方式、是中国领导方式的生动体现,更是中国政策创新和制度创新的重要模式.在土地革命时期,邓子恢等人提出调控式的典型试验、由点到面的六大方法.[1]将试点试验的方法总结为:“突破一点,取得经验,然后利用这种经验去指导其他单位”.[2]一再将改革开放描述为一场大规模的试验,即“在全国的统一方案拿出来以前,可以先从局部做起,从一个地区、一个行业做起,逐步推开”.[3] “大胆地试,大胆地闯”.[4]中国的十三大报告、十四大报告和十五大报告中均指出:“各项改革都要注重试验,鼓励探索”、[5] “勇于探索、大胆试验,及时总结经验”、[6] “积极探索,大胆试验”.[7]在《第十三次会议》中强调:“试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法”.[8]由此可见,“政策试点”实践于中国领导的革命、建设和改革开放各个时期,经过长期实践的磨炼和证明,展现出了它的活力和生命力,是中国治国理政的重要方法.而且,也成为理解中国治国理政以及中国政治过程的关键术语.基于经验事实和理论逻辑,在一般性角度上从“政策试点”的作用、运行过程等方面,来分析具有中国特色的政策实践活动.

二、“政策试点”的主要作用

(一)“政策试点”有助于把控各种不确定性风险

把控风险消解不确定性是人类思考自身生存和发展的重要命题.中国正在经历着前所未有的三大转型:一是社会由传统农业国向现代工业国转型,由封闭半封闭向开放性社会转型;二是经济体制由社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转型;三是政治体制由集权体制向社会主义体制转型.中国三大转型过程中,面临最大的风险是由“制度化程度不足所导致”.[9]一方面由于制度化程度不足易导致风险滋生,另一方面由于制度化程度不足易导致风险溢出.其中,制度化程度不足导致的两类风险源于“发展与稳定”二者关系的定位.很大程度上,“发展”置于中国经济增长领域,而“稳定”置于中国政治和社会领域.“发展与稳定”是中国转型过程中的两条主线,“发展”为“稳定”奠定良好的经济基础,而“稳定”能保障“发展”进一步深化拓展,两者之间相互激荡、相互融合、相互支撑.“稳定”压倒一切的政治思维,“促使社会稳定一度突显成为社会秩序的首要价值”[10].中国转型变迁正步入风险社会,“发展”的风险和“稳定”的风险紧密捆绑易形成风险的共振效应.因为,任何一项政策或一项制度的出台在一定程度上会诱发或甚至激化各种显性或潜在矛盾,有可能助推社会风险结构性重组,从而导致社会力量间或合作的或冲突的互动博弈.这种社会结构重组和社会博弈会诱发或激化政策风险的可能性,而且各种风险往往不是孤立出现的,很可能是汇聚交织并形成一个风险综合体.规避小风险演化为大风险、规避个别风险演化为综合风险、规避局部风险演化为全局风险、规避经济风险演化为政治风险、规避国际风险演化为国内风险,最终规避连锁风险和复合风险.基于风险在“发展和稳定”中形成与演进逻辑的判断,“政策试点”有助于应对新旧矛盾对中国转型中风险的有效性应对.通过“政策试点”,确保中国三大转型在可驾驭的范围内进行,力争把风险化解在源头,实现治理国家和社会的可续性和有序性.中国坚定而审慎地选择“政策试点”工具作为解决之道,主要考量就是“政策试点”的局部性特点,能够有效降低社会风险、政治风险和经济风险等.正如总书记强调:“摸着石头过河,是富有中国特色、符合中国国情的改革方法”.[11]可以说,“摸着石头过河”的改革特征隐含着较多的复杂的风险.“政策试点”与顶层设计是并行不悖的,是辩证统一的.“政策试点”要在加强顶层设计的前提下进行,加强顶层设计要在“政策试点”基础上来谋划.基于问题导向、经验导向和理论导向,“政策试点”易于把控政策制度执行和决策过程中所面临的种种风险,有助于隔离风险、预防风险和解决风险,规避风险暗礁、潜流和旋涡,提升了动态风险监测能力和实时预警能力,推进了风险防控工作的科学化、精细化和可控化.

(二)“政策试点”有助于降低政策创新和制度创新成本

任何政策活动是需要成本的.成本在经济学中指的是资源的投入使用,所有政策无不涉及资源的使用.政策活动要达到一定的政策目的,就必须消耗一定的人力、物力和财力等资源.它可分为内生成本和外生成本两类:一方面是内生成本,它指的是围绕政策方案的信息收集、处理和整合、政策方案环境的测量、政策方案的制定设计、政策方案的论证、政策方案的执行、政策方案的监控、政策方案的评估等环节所产生的资源使用.另一类是外生成本,它指的是由于无法预计或不可控制的原因或变量在政策实施过程中所诱发出来的费用.政策制定主体的行为选择主要基于政策成本和政策收益分析框架,即当政策预期收益高于预期成本时,政策制定主体才会具有提供政策安排的意愿.理性的政策行为主体,它所遵循的是政策效用最大化原则,“只有得大于失的行为才是人们所追求的”.[12] “政策试点”因其特有的局部性属性,其所产生内生成本和外生成本支出势必小于全局性政策推进所付出的成本支出.政策创新和制度创新是需要成本的,而且是必要和适宜的.在局部范围内探索新政策和新制度不仅仅为全局政策创新和制度创新的重要动力机制,更为重要的是为全局性政策创新和制度创新节约成本.指出:“现在做的事情都是一个试验……既然是新事物,难免要犯错误”.[4]局部实验即便是遇到政策失灵或政策失败,可以及时“刹车”止损,将政策失灵或政策失败框定在一定范围内.根据实际积累的政策经验对现行的政策做出局部性的、边际性的调整,将试错成本分散化,尽可能避免失误,这样远远低于贸然全局推进而导致政策失灵和政策失败所消耗的成本.“政策试点”具有特定领域、特定区域、特定行业等局部性试验特点,使其政策支出自身成本小于整体性和全盘性成本支出,可以将试错的内生成本和外生成本降至最低程度.可以说,“政策试点”类似于政策模块,它是一个独立、自身完整的单元,它可以与其他政策组装整合在一个大的政策系统中.如果经过测试政策系统内部没有出现排斥效应,可以将“政策试点”上级到更高层级领域,进行不断地检测与修正.模块化使政策实行不同形式的配置和调试.试验性的政策创新、制度创新与增量改革相结合,为其他领域、其他行业提供最大的收益样本信号.与此同时,这样的试错可以为其他潜在政策活动者或制度安排者提供借鉴、吸纳、整合的经验,将最初的政策成本通过移植得到平摊、转移、消化、辐射到其他领域、区域和行业.“政策试点”这种“先行者”和“探路者”功能,有效降低整体性政策成本和制度成本支出,“每走一步都为下一步的过河奠定一块新的基石”.[13]

(三)“政策试点”有助于化解政策和制度推行阻力

一项政策和制度的出台与实施很大程度上打破了原有的利益分配形式,就意味着利益的再次分化与重组,而利益的分化与重组为社会发展注入新的动力.但同时,由于人们的价值偏好千差万别,以及人们在社会生产生活关系中形成的错综复杂的利益关系,政策和制度推行阻力在所难免.推行阻力很大程度上受到现行政策和制度的沉淀成本所制约.沉淀资本可能是有形的,如资本、物质等,也可能是无形的,如心理上的焦虑、不安等.任何一项决策,都不得不考虑现有政策的影响,因为原有决策可能已经投入巨大的资本和精力,这就排斥了任何根本的变革.如果不考虑现行政策的成本而实行根本性变革,就会带来一系列问题,诸如组织结构、心理倾向、行为习惯的震荡和财政困难等.因此,决策只能是对现行政策的修补,决策过程只能是渐进的.如果把大的决策变革化成小的变革幅度,把大步化为连续的小步,则上述问题与阻力就会变小.正如谷牧所回忆:“异议和阻力或源于旧观念、老框框的思想束缚,或由于对实际情况缺乏了解,或是囿于部门、地方利益的偏见”.[13] “政策试点”遵循着“摸着石头过河”和“走一步看一步”的渐进逻辑思路,有助于化解可能面临的种种阻碍.马克思实践唯物论认为,实践是人们有意识的社会活动,是获取对客观未知事物认识的唯一来源,也是检验人们对客观未知事物认识正确与否的唯一标准,而不是以现成的理论和思想简单地裁剪客观事物.也可说,在“实践”中提炼萃取出符合事物发展规律的“认识”.“政策试点”作为一种节约机制,导引并简化了决策与执行过程,减少了社会中的无效摩擦和效率损失,使多数新政策和新制度能够在最低成本的情况下得到实施.而且,“政策试点”可以在政策制定中有效避免争论,肩负着走出困局、打破僵局、扩展全局的重要使命.所说:“不搞争论……是为了争取时间干.一争论就复杂了,把时间都争掉了,什么也干不成”.[4] “我们的做法是允许不同观点存在,拿事实来说话”.[4] “不是靠本本,而是靠实践,靠实事求是”.[4] “政策试点”所得出的实际效果比争论不休的理论假设和理论论证更具有实实在在的说服力,为政策创新和制度创新提供事实依据和参考依据.“政策试点”作为政策创新和制度创新的展示平台,能够提升政策创新和制度创新效率.中国正进入社会发展转型的黄金期和矛盾凸显期,政策改革和制度改革不仅必要而且繁重急迫,预留了试错、容错的空间.如果长期争论不下、僵持不下易延误、甚至抑制中国社会转型升级的机会和损害探索创新的积极性.“政策试点”它的实际效果“看得见、摸得着”,是见微知著、摸着石头过河的过程,是一种边际调适和增量调整,是坚持马克思唯物实践论来化解各方面阻力的最佳策略.

三、“政策试点”的运行过程

(一)“政策试点”选点

“政策试点”启动第一步骤就是选点,即选择开展试点的行业、地区或领域.选点的产生主要有自上而下和自下而上两种形式.自上而下的选点形式,即、地方掌握政策的决定权,指定下一层级单位执行其政府权威所制定的政策,并负责监督协调和配置资源;自下而上的选点形式,即基层、地方向上一层级单位主动自愿申请申报,得到上一层级准许授权,拥有较大的自由裁量权,结合自身实际情况设计和实施政策方案.选点不是无条件,而是有条件的.需要考虑选点行业、地区或领域的政治、经济和文化等条件,具有一定试点基础和相应的人力物力条件才能够进入选点备选项参考范围内.同时,选点不是单独存在的,而是一个选点群.也就是说,形成关联度高、功能相近、功能互补、互为条件的试点群.这体现出政策试点空间布局和均衡互补的合理性和科学性,开展综合配套试点、推动系统集成,形成试点辐射网络,统筹协调推进去试验和解决带有全局性的政策创新和制度创新.而且,选点群不仅益于解决自身问题,而且是对于全局性政策创新和制度创新具有重要的参考价值.

(二)“政策试点”设计

“政策试点”设计,即在选点工作之后,对试点进行谋划、拟定总体方案和实施步骤、措施、手段的方案.在经验事实层面上,试点总体方案与试点实施方案是设计环节上前后相继的步骤.试点总体方案设计涉及试点指导思想、试点基本原则、试点总体目标、试点整体任务、试点大体内容和试点要求概要六个板块.试点实施方案设计着眼点和着力点涉及试点具体目标、试点详尽做事、试点阶段进度、试点配套政策、试点保障条件和试点组织分工六个板块.可以说,前者是后者的计划和指南,具有明显的指导性和轮廓性特征.而后者是前者的细化和具体化,具有明显的技术性和操作性特征.在试点总体方案和试点实施方案设计过程中,通常需要以试点为主题的领导小组或协调小组或部际联席会议之类的组织机构加以审定把关后方可实施.预则立,不预则废.关于“政策试点”的设计,就是为解决问题提供可供选的路径和方式,直接影响政策实施的结果.

(三)“政策试点”执行

“政策试点”执行,就是将“政策试点”的设计转化为现实形态的政策效果,确保政策试点目标的实现.“试点”解释、“试点”组织和试点实施是“政策试点”执行的重要组成部分.首先,“试点”解释是对试点工作进行舆论宣传,通过试点工作相关业务部门和宣传部门相互配合,推动和争取“试点”政策执行者、“试点”政策接受者和社会各界行为朝向“试点”工作所希望的方向发展,它既是“试点政策”执行的重要方式,又是“试点政策”执行的先导.试点工作相关业务部门依托于宣传部门,传承试点工作的合法性、必要性和效益性,通过“试点方案解读”、“答记者问”等形式,形成有利于试点政策执行的社会舆论环境,来获取理解、接受和支持.其次,“政策试点”组织是构建为实现试点工作目标而联合起来的有机整体.这样的有机整体一般由“领导小组”或“协调小组”或“部际联席会议”之类的组织机构负责.上述类型的组织机构,并不是实体意义上的组织机构,而是属于临时性、阶段性的协调议事组织机构.在组织机构人员上,多数情况下由党政机关相关领导人兼任.这样的领导模式,一方面可以运用领导成员原有的职务权力,另一方面,也可以利用上级机关所授予的“附加权力”.这两种权力是试点工作得以顺利推行最为重要的政策资源.在组织机构分工上,无论是在层面上,还是在地方层面上,正职领导人根据党政机关负责所对口的原有业务进行分工安排.同时,也有上级机关直接委派特定人员出任正职领导人.副职领导人多数由相关分管领导人出任或部门代表出任.可以看出,“政策试点”是设计面较广、关联性较高的组织机构,是新政策能否有效执行的最为关键性的要素之一.最后,“政策试点”实施是对执行组织和人员分派试点任务并指导试点运行的调控活动.

(四)“政策试点”监控

“政策试点”监控是为达成“政策试点”目标,对工作过程、工作系统的运行所实施的监督和控制.为了避免“政策试点”设计理念偏颇、避免“政策试点”目标脱离实际、避免“政策试点”资源投入总量不足或结构不合理、避免“政策试点”主体(制定主体、执行主体、适用主体)行为偏差等,需要通过“政策试点”监控加以修正和改善.一般来说,“政策试点”监控由“试点工作小组”及其办公室负责.同时,出于监控工作科学化和专业化的考量,会建立督导组、专门性委员会等形式的监控组织机制.监控的主要内容是听取“试点单位”的工作汇报、“试点工作”阶段性效果、配套措施落实状况、群众反映情况等.由于利益诉求易被粉饰、政策信息不对称等因素影响,对“政策试点”主体,尤其是要对“政策试点”制定主体和执行主体进行监控.其要义在于,“政策试点”的政策行为(行为动机或行为方式)偏离预定轨道时,监督者拥有的“政策试点”权力能够对其修正、完善、甚至否定性制衡.

(五)“政策试点”评估

“政策试点”评估是由相关“试点工作小组”,通过相关评估程序,考核“政策试点”的各个阶段与环节,对“政策试点工作”的产出和影响进行检测和评价.“政策试点”评估是检验试点工作绩效的基本手段、是调整、修正、延续和终止“试点工作”的重要依据、是利于政策资源配置有效配置的主要方式.依照相关评估指标体系和技术手段,通过定量和定性调查分析方法(如听取汇报、随机抽样、实地考察、结构式访谈、典型调查等)评估出“政策试点”工作的实然效果.基于试点项目的空间分布、规模大小等差异性因素制约,评估重点和策略采取相应的定量或定性的方法进行.与此同时,为了呈现“试点工作”的真实状况,为了避免“政策试点”系统内部的“自我评估”所带来的主观偏差,评估工作会委托给具有独立性质的第三方机构承担,最大程度做到客观、准确和公正.“政策试点”评估,一方面是评判新政策对社会问题的解决能力.另一方面通过反馈学习,来提升中国的政策能力.在一定程度上讲,“政策试点”评估就是从经历的政策经验中学习,以便支持或调整“试点工作”,为由点到面的推广夯实基础,对行之有效的经验做法总结提炼并完善规范,最终以正式文件乃至法律规定形式在全国范围内推广提供参考.

四、结论

综上所述,“政策试点”不仅是供给主导型和需求主导型相结合的政策创新和制度创新的主要方式,而且更为重要的是体现中国双轨均衡治理的逻辑理念与实践.也就是说,一轨是正式制度治理模式,另一轨是非正式治理模式.正式制度是非正式制度的保障,非正式制度是正式制度的前奏.两种治理模式之间相互补充、相互配合、维持着动态均衡,进而优化治理模式,提高治理绩效.正如前文提及,中国社会正处三大转型进程中,新问题、新挑战、新压力接踵而至.如果单单倚重正式制度治理模式,则难以应对政治、经济、文化等急速增加所带来的一系列问题,需要在正式制度框架外寻找其他治理机制和手段.正如在《第三十五次会议》上指出:“抓好试点对改革全局意义重大.要认真谋划深入抓好各项改革试点,坚持解放思想、实事求是,鼓励探索、大胆实践,敢想敢干、敢闯敢试,多出可复制可推广的经验做法,带动面上改革”.[4]实践证明,“政策试点”是推进体制改革、关键环节突破、补齐制度短板、放大改革效应,是积累丰富经验、激发出生机活力,是迈出步子、趟出路子,改革破局的重要一招.所以,“政策试点”作为非正式制度形式应运而生.中国所秉承的渐进式、温和型的治理国家和社会理念和实践逻辑,以系统思维、精准实施,力量聚合、经验整合、立足于现有正式制度,以“政策试点”去探索新政策和新制度,以这种工具性机制和方式,深耕细作改革“试验田”,挖掘治理潜力,从而实现有效和及时的政策供给和制度供给,实现治理效益最大化.改革不尚空谈,试点贵在实干.中国以“政策试点”为工具和方法,重视顶层设计、试点先行、有序推进,为新生事物提供了生长空间,充分体现了中国原则性与灵活性相结合、稳定性与创新性相结合、主导性与多样性相结合、前瞻性与连续性相结合、开拓性与务实性相结合的政治智慧和政治勇气,是中国治理体系现代化和治理能力现代化的重要组成部分.

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[责任编校:黄晓伟]

本文总结,此文是一篇关于经典政策专业范文可作为中国*和政策试点和治国方面的大学硕士与本科毕业论文政策论文开题报告范文和职称论文论文写作参考文献.

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