中国农业支持政策调整的结构趋向,该文是关于中国农业类论文范文素材跟中国农业和结构趋向研究和政策调整有关函授毕业论文范文.
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摘 要：中国现行农业支持政策存在忽视农产品质量和生态环境、农产品生产结构失衡、限制新型农业经营主体发展等结构性问题,农业支持政策改革迫在眉睫.在供给侧结构性改革的宏观背景下,优化农业支持政策结构要充分考虑包括供给与需求、国际与国内、政府与市场等在内的多重关系.在梳理中国现行农业支持政策体系及其存在问题的基础上,结合上述多重关系的分析,建议从创新支持手段、加强环境保护、加大对新型农业经营主体的支持力度、强化农业保险的保障作用、增强政策执行力度等方面进一步优化农业支持政策结构.
关键词：农业支持政策；供给侧结构性改革；结构调整
DOI：10.13856/j.cn111097/s.2018.07.026
2004年以来,中国逐渐构建了以最低收购和临时收储政策为主的支持政策,以生产资料综合补贴、良种补贴、农机具补贴等为主的直接补贴政策等增产导向的农业支持政策体系,促进了农业发展和农户收入的持续增长.2004—2016年,中国农业增加值由20 904.3亿元增加到63 670.7亿元,年均增长速度为8.9%；农民人均收入由4 039.6元增加到12 363.4元,年均增长速度为9.0%.然而,随着中国农业生产主要矛盾由产量不足向结构性矛盾转变,农业支持政策也亟须做出相应的改变,尤其是在供给侧结构性改革的宏观背景下,现行农业支持政策体系已经不能满足农业结构性改革的需要,改革迫在眉睫.
1问题的提出
当前中国农业发展的主要问题是结构性问题,随着农产品供需结构不平衡、国内外粮食倒挂、农业生产环境污染严重等问题凸显,以增产为导向的农业支持政策已不能满足农业供给侧结构性改革的需要.财政部、农业部联合印发的《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》提出：“建立以绿色生态为导向的农业补贴制度要结合农业供给侧结构性改革,注重发挥市场形成作用.”农业支持政策作为引导农业发展的重要手段,是引导农户进行农业供给侧结构性改革的重要方法\[1\].因此,如何调整和完善农业支持政策是推进农业供给侧结构性改革的重要内容.
①本文指黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古.
长期以来,中国形成了以支持和4项补贴政策为主的农业支持政策体系框架,其政策效应主要可以概括为3方面：第一,量产效应,即实现粮食增产；第二,收入分配效应,即实现农民增收；第三,市场竞争效应,即农产品竞争力不断提高.然而已有研究表明,现阶段中国农业支持政策的实施效果并不理想.其一,粮食产量虽一直保持良好的增长态势,但粮食补贴政策对其的影响并不显著\[23\].粮食产量的增加更多是受粮食上涨的影响,这也就意味着利用农业支持政策来实现粮食增产的空间非常有限\[4\].而且现行政策的作用也不均衡,其对提高小麦生产具有保护效应,但对大豆和玉米的影响却不明显\[5\].其二,尽管取消农业税、实行农业补贴政策有利于提高农民收入,但是由于补贴的数额较小,其对农民增收的作用十分有限,而且由于实施政策的相关部门较为分散,农业补贴政策的执行成本非常高,这也是导致农业支持政策收入分配效应不显著的重要原因\[6\].此外,补贴标准单一、政策操作程序不完善等问题反而会使农民利益受损\[7\].其三,成本下降是提高农产品竞争力的重要因素,农机补贴政策因为致力于农业生产的现代化,是降低农业生产成本的重要支持政策,但是由于补贴机具种类偏少、农机部门对补贴机具监管措施不力等因素,导致该政策在促进农业生产机械化方面的作用并不显著\[8\].农产品的竞争力还体现在国际市场上,这取决于农业支持政策的贸易保护效应,然而现实证明,中国农业支持政策的贸易保护效应相对较低且呈现下降趋势\[9\].
总体来看,现行农业支持政策对市场的干预和扭曲作用日益明显\[10\].基于此,许多学者提出要完善中国农业支持政策体系.在供给侧结构性改革的宏观背景下,优化农业支持政策结构成为政策调整的一大趋向.要优化农业支持政策结构,就要充分考虑包括供给与需求、国际与国内、政府与市场等在内的多重关系,然而现有研究较少考虑上述关系对农业支持政策的影响.因此,本文在梳理中国现行农业支持政策体系及其存在问题的基础上,着重结合上述因素的分析,以期为优化农业支持政策结构提供更具针对性的建议.
2中国现行农业支持政策的结构问题
现阶段中国农业生产面临一系列新问题：农产品供需结构矛盾突出,出现产量、库存、进口“三量齐增”现象；国内外粮食倒挂和生产成本持续上升,导致农业比较效益进一步下降,农户增收乏力；农业面源污染问题严重,资源环境压力大,严重制约农业可持续发展\[1113\].在农业供给侧结构性改革背景下,以增产为导向的农业支持政策已不能满足农业供给侧结构性改革的需要,政府开始从宏观层面调整农业支持政策,提升农业支持政策对农作物种植结构、资源环境保护等方面的作用.2014年取消大豆、棉花临时收储政策,并在新疆实施棉花目标补贴试点工作,在东北4省（自治区）①实施大豆目标补贴试点；2015年开展“三项补贴”改革工作,完善农业信贷担保体系,加强对耕地保护和适度规模经营的支持；2016年取消玉米临时收储政策,改为“市场收购+生产者补贴”的支持政策等.但总体来看,农业支持政策还存在一些结构性问题.
2.1以“保产量”为主,忽视农产品质量和生态环境
长期以来,中国农业支持政策的主要目标是保障农产品产量,确保粮食产量增加\[14\].但随着中国粮食产量不断增加,农业生产主要矛盾由总量不足向结构性矛盾转变,农业支持政策对粮食增产的作用越来越弱\[15\].更重要的是,由于长期重视产量增加,大部分农户选择粗放型生产方式,导致农业生产环境和资源不断恶化.当前,中国耕地资源污染严重,优质耕地面积比例仅为2.9%,特别是重金属污染由工业、城区向农业、农村转移,导致耕地土壤污染,进而影响农产品质量.另外,为了提高粮食产量,大部分农户选择增加化肥和农药的施用量,导致化肥和农药用量不断增加并超出国家化肥施用安全上限①,不仅污染了耕地和地下水,也直接影响了农产品质量安全,而农业环境保护政策的缺失则进一步加剧了环境污染.
①《农村绿皮书（2015—2016）》指出,2005—2014年,中国化肥施用量从306.53kg/hm2增至362.41kg/hm2,增长18%；农药使用量由145.99万t增加至180.19万t,增长23.43%.
②该数据由经济合作与发展组织（OECD）数据库数据计算得到.
③数据来源于《农业绿皮书（2015—2016）》.
④2008—2013年,玉米临时收购价由每千克3.04元增加到4.52元,累计提高48.7%；大豆临时收储由每千克3.70元增加到4.60元,累积增长24.3%.
⑤数据来自韩俊2017年5月16日在中国农业科学院中国农业科技报告会上的“推进农业供给侧结构性改革的战略部署与重点任务”报告.
2.2支持政策扭曲资源配置机制,导致生产结构失衡
以最低收购和临时收储政策为主的支持政策是中国农业支持政策体系的核心,2016年市场支持占中国农业总支持的72.5%②.支持政策出台的初衷是为了在严重供大于求时,稳定消费水平,促进经济平稳较快发展,但在实施过程中逐渐演变为刺激农户增加生产的政策工具\[16\].一方面,中国不断提高粮食最低收购价和临时收储,在促进粮食增产的同时,拉大了与国外粮食的差距,降低了国内粮食生产的国际竞争力.2008—2014年稻谷最低收购和玉米临时收购连续7年提高,玉米临时收购价由每千克3.04元增加到4.52元,累计提高48.7%；粳稻、早籼稻和中晚籼稻最低收购分别由每千克1.58元、1.50元、1.52元提高到3.10元、2.76元、2.70元,分别增长了96.2%、84.0%和77.6%.收购的不断提高在增加产量的同时,导致国内外粮食倒挂.从国内粮食与国际粮食对比来看,2005年中国小麦、稻米、玉米分别是国际市场的1.3、1.1和1.5倍,到2015年则分别增加到1.9、1.8和2.0倍③,国内粮食明显高于国际市场,导致国内农产品缺乏国际竞争力.另一方面,是引导资源配置和市场主体行为的杠杆,不同农作物品种间支持政策实施力度不一样,导致资源错配、农作物种植结构扭曲.以东北4省（自治区）为例,2008—2013年,玉米和大豆临时收储价分别累计提高了48.7%和24.3%④,导致玉米种植挤压大豆种植,从2008年实施玉米临时收储政策到2015年,东北4省（自治区）玉米种植面积从16 112万亩（1亩等于1/15hm2）增加到23 168万亩,增幅达43.8%；而大豆种植面积从8 014万亩锐减到4 799万亩,减幅达40.1%⑤.
2.3政策结构失衡制约了新型农业经营主体的发展
基于农业以小农经营为主、生产规模较小的国情,中国现有农业支持政策多是普惠性的,基本上以承包农地面积为补贴依据,不利于新型农业经营主体的发展.随着中国土地制度改革的加速进行,土地流转速度加快,农业经营规模不断扩大,新型农业经营主体快速发展.新型经营主体的发展对农业资金、农机具等需求更大,普惠性的农业支持政策已不能适应其发展需要.特别是粮食补贴以承包地面积为依据,在承包地流转后仍然发给承包地已经转出的农户,种粮大户等新型经营主体因得不到补贴而导致利益受损,不利于新型农业经营主体的培育\[17\].
3供给侧改革中中国农业支持政策需要考虑的多重关系
当前中国农业发展的主要矛盾已由总量不足向结构性矛盾转变,矛盾突出表现在供给侧.因此,在讨论农业支持政策改革时必须立足于当前农业发展面临的主要矛盾,在深入推进农业供给侧结构性改革的框架内探讨农业支持政策改革的方向和趋势,分析农业供给侧结构性改革的内涵.总的来看,在供给侧改革的框架内调整农业支持政策结构,应着重处理好以下5种关系.
3.1供给与需求之间的关系
供给和需求是经济分析中不可拆分的一对,理论上不存在绝对的供给侧与需求侧,供给侧改革并不意味着与需求侧不相关.在微观层面,供给侧改革就是指通过调整供给来适应需求的变化,供给侧改革的方向需要以有效需求来引导.关于供给侧改革,总书记也提出：“在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革”.加强农业供给侧结构性改革要充分协调好需求侧管理政策,要充分认识到两者之间的辩证关系.从国际经验来看,美国解决国内生产剩余问题时,不仅仅从供给端控制农业的生产,同时实施了食品券计划、在校学生午餐计划、特别牛奶计划等促进国内消费的措施,从供给和需求两侧统统发力解决生产过剩问题.
3.2政府与市场之间的关系
推动农业供给侧结构性改革要处理好政府和市场之间的关系,既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,进一步完善市场机制,消除依靠行政配置资源造成的农业生产要素错配扭曲,提升农业市场运行效率；也要更好地发挥政府的作用,矫正市场机制本身固有的缺陷,政府要为农业发展做好信息引导、市场监管、科技支持等公共服务,保障市场机制的有效运行.从国外农业发展来看,发达国家在处理政府和市场关系方面进行了很好的探索.例如,美国在对农业生产者收入支持方面取消了农产品补贴,以减少其对市场的扭曲,逐步构建起以风险保障项目为主体的农业生产者收入安全网.
3.3国内与国际之间的关系
加入WTO以来,中国农业对外开放水平快速提升,农业发展与国际市场的融合不断深化,这要求中国必须以全球视野和战略眼光看待农业供给侧结构性改革问题.首先要顺应WTO规则.在WTO谈判协议约束下,发达国家在推进农业改革中逐渐将黄箱政策向绿箱政策调整,2014年美国农业支持中90%以上的资金用于绿箱政策支持,中国推动农业结构调整也应不断加大绿箱政策补贴力度.其次要利用国际资源.当前中国推进农业供给侧结构性改革是在开放经济条件下进行的,要坚持开放理念,构建起农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系,统筹利用国际国内两个市场两种资源,调剂国内农产品供给,为国内农业结构调整创造更大的空间.
3.4短期与长期之间的关系
推动供给侧改革不仅包括增加资本、劳动、资源等生产要素的投入,也包括改善这些生产要素组合方式、组合效率和供给效果的制度安排.从制度变革的视角分析,中国开展供给侧改革并不是一个近期才出现的新生事物,且推动农业供给侧结构性改革不是短期任务,而是一项长期性、动态性的战略举措.20世纪80年代初期实施的家庭联产承包责任制改革和80年代中期开展的农业产业结构调整,都属于典型的供给侧结构性改革；目前正在大力推动的农产品形成机制改革、农业生产经营体系改革以及农村金融制度改革,也都属于供给侧结构性改革的范畴；未来,面对农业发展内外部环境的新变化、农产品市场供需的新形势以及农业结构调整的新需要,中国仍将大力推动以制度调整和体制机制改进为主要内容的农业供给侧结构性改革.
3.5推动改革与保护农民收益之间的关系
保护农业生产者收益始终是农业发展的核心目标,也是推进农业供给侧结构性改革的最终目的.从国际经验来看,美国从支持政策、收入支持政策演进到构建收入安全网,日本不断增加农业补贴和设置严苛的贸易壁垒,其共同的理念都是保护农业生产者收益.中国推动农业供给侧结构性改革要把保护农民收益放在首要位置,无论改革思路如何调整,支持手段如何变化,政策工具如何改进,增加农业生产者收入水平必须是政策关注的核心点和最终落脚点.
①2014年美国农作物保险补贴占农业补贴总额的45.1%,同时,美国农业法案进一步扩大了农作物保险项目的覆盖范围和补贴额度,更加突出农作物保险在农业支持政策中的作用.
②日本《对山区、半山区地区等的直接支付制度》中规定针对山区和半山区特殊的农业经济发展状况采取直接补贴措施；《安定经营对策》根据不同农产品产量设置直接收入补贴政策.
4完善中国农业支持政策结构的路径选择
纵观美国、日本的农业支持政策改革历程,其农业支持政策的重点均由支持向与生产和不挂钩的支持手段转变\[18\],只是具体实施的措施不一样.美国主要采用以供需双向补贴机制和多样化保险措施为特点的农作物保险来保障农场主的收入①；日本则是根据不同区域不同产品采用相对应的直接收入支持措施来保障农户的收入水平②.美国非常重视对资源环境的保护,除了设立专门的休耕和在耕地保护项目外,还通过保护遵从条款和“Sodser”条款使环境保护与农业支持政策相联系,提升资源环境的保障力度\[19\]；日本是典型的小农经济国家,农业土地经营规模有限,其通过大力发展农协等农业服务组织,提升农业服务规模经营效率,进而提高农业生产效率.结合美国、日本的农业支持政策改革路径模式,基于中国农业供给侧结构性改革的现实背景,充分考虑包括供给与需求、国际与国内、政府与市场等在内的多重关系,针对现行农业支持政策存在的问题,可从以下5个方面优化中国农业支持政策结构.
4.1创新支持手段,明确政府工作职能
是引导市场机制自我有效运行的重要信息,通过手段来推动农业生产在矫正市场机制缺陷的同时,也可能导致新的市场扭曲.因此,支持政策的核心在于正确处理好市场和政府的关系,明确政府职能,确保政府为农业发展做好信息引导、市场监管、科技支持等公共服务,保障市场机制的有效运行.另外,基于中国农产品结构性过剩特点,应坚持“市场定价、价补分离”和“分品种施策、渐进式推进、强化弹性调控”的协调的农产品形成机制改革方向,根据不同产品的供求关系对支持政策制定不同的改革方法.继续推进农产品支持政策改革,继续调整和完善大豆、棉花目标支持手段,扩大玉米市场定价、价补分离改革范围；进一步研究稻谷和小麦最低收购价政策改革措施,积极探索市场支持和收入支持手段,加快农业补贴由挂钩向脱钩转变.
①2014年农业法案提出了休耕储备、环境质量激励、资源保护管理等13个项目,在2014—2018年投入280亿美元,同时启动“Sodser”条款,使环境保护与农业保险政策相联系.
4.2开展农业绿色补贴,强化环境保护力度
美国在发展农业的过程中出现了水源污染、耕地退化等生态环境问题.为了保护农业生态资源,从1936年开始,历次美国农业法案都推出了涉及资源环境保护的项目,鼓励土地休耕和农田水土保持①.为保障农业可持续发展、形成环境友好型农业生产,中国应根据不同地区的生产特点和生产状况,因地制宜地制定加强绿色补贴的措施,将推动农业供给侧结构性改革与资源保护结合起来,协调农业生产与生态环境二者之间的平衡关系.完善以绿色生产为导向的农业补贴制度,适当减少对化肥和农药投入的补贴力度；在污染严重的地区,继续推行轮耕休耕补贴和退耕还林计划,修复和治理农业生态环境,实现绿色农业发展.
4.3加大对新型农业经营主体的支持力度,发展多形式适度规模经营
中国现有农业支持政策多是普惠性的,多以承包农地面积为补贴依据,不利于新型农业经营主体发展.应积极拓宽农业补贴方式,探索和试点以实际种植面积为依据的农业补贴,建立健全农业补贴机制,促进农业补贴适度向新型农业经营主体倾斜；加大对新型农业经营主体生产能力建设的支持力度,在农机购置补贴中设立专门的资金用以对新型农业经营主体购置大型农机具进行补贴,提高其农业生产的机械化水平,加快对新型农业经营主体的培育,促进土地流转,扩大土地经营规模；完善拓宽农业补贴对象,加大对农业社会化服务业发展的支持力度,培育专业的农民合作社,通过纵向的专业化分工,克服小农户资金和土地规模的限制,实现服务规模经营,形成“生产小规模、服务大规模”的发展态势,使小农户和现代农业发展有机衔接.
4.4加快发展农业保险,完善农业信贷体系
当前,中国农业保险发展缓慢,保障水平低,对农业支持的效力较低,农作物保险保障方式主要是以物化成本为基础的产量保险,应积极加快农业保险发展,拓宽农作物保险险种,提升农作物保险在农业支持体系中的作用.一方面,借鉴美国农作物保险“政府主导,市场化运作”的运行机制,深化改革农作物保险补贴制度,建立农作物保险经营管理费用补贴机制,分散农作物保险经营风险,为农作物保险发展提供有效的政策支持.另一方面,在“三项补贴”改革的基础上,进一步完善农村信贷担保体系,加大对农业信贷担保体系建立的资金注入,积极推进省级信贷担保机构向市县延伸,提高金融政策对农业发展的支持作用.
4.5建立健全法律体系,增强政策执行力度
为解决农业发展中出现的问题,发达国家和地区通常情况下都是由国家立法机构通过法律形式来颁布相关政策.例如,美国以农业法案为基础,不断调整政策措施,使之能够有效地解决不断出现的新问题；日本从1947年开始,先后颁布了《农业协同组合法》《农业基本法》和《粮食、农业、农村基本法》.相比之下,中国采取的有关“三农”措施主要是以政府出台政策的方式来实施.法律和政策最大的区别在于前者的执行具有强制性.参考国际经验,在推动农业供给侧结构性改革方面,中国亟须加强农业法律体系建设,通过立法来提高执行力度和强化支持政策的稳定性.
本文结论,上述文章是一篇适合中国农业和结构趋向研究和政策调整论文写作的大学硕士及关于中国农业本科毕业论文，相关中国农业开题报告范文和学术职称论文参考文献.
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