XY市新农村居民点工程建设中宅基地流转问题的法律,该文是工程建设相关大学毕业论文范文和居民点和新农村和宅基地相关毕业论文格式范文.
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摘 要：农村居民点工程又称小康农宅建设,以修筑定点标准农村居民住宅为目标,改善农村居民生活居住条件,是实现全面建设农村小康社会和新农村目标的重要组成部分,是国家的一项惠民政策.同时对西北贫困地区的农村居民来说,生存环境恶劣,居住条件差,生态环境的可持续发展压力日益加大,居民点工程不仅是解决农民的居住问题,更是落实政府责任,保障公民的宪法上的生存权的体现.但是宅基地使用权的禁止流转造成了农民融资困难,在很大程度上限制了新农村建设功能的发挥.本文对位于西北地区的SX省XY市农村居民点工程相关问题进行法学分析,以期能引起重视.此外,XY市位于西北黄土高原,整个黄土高原的农村居民点在某种程度上存在共性,本文研究内容可以为黄土高原的其他地方解决农村居民点工程问题提供参考和借鉴.
关键词：新农村居民点工程 生存权 宅基地使用权
一、农村居民点工程概述
（一）农村居民点
根据农村居民点的规模和功能,可以将我国农村居民点划分为自然村、基层村（村民小组）、行政村和中心村.自然村,是指自然形成的零星散户或者规模很小的居民点,规模从一户到十几户不等.行政村,是由若干村民小组组成,大都由人民公社时期的生产大队演化而来,生产大队下面的生产小队则演化为现在的村民小组.农民承包土地一般在基层村范围之内,农民建房也在本组的土地范围内,故同一基层村的村民聚集在一起非常容易.中心村,是以区域位置和经济发展条件较好的居民点聚集周围的一些弱势村庄后形成的,具有一定的规模和良好的生产生活环境,且能对周边的一定区域的经济、社会发展起到带动作用和辐射作用的村庄.目前规模小、布局分散的自然村、基层村是XY市农村居民点存在的主要形式.
（二）我国有关农村居民点工程的规定
2005年6月7日国务院印发《<国土资源关于做好土地利用总体规划修边前期工作意见>的通知》,提出了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求,也就是说今后城镇建设用地扩大的主要用途是从农村居民点用地置换而来.“置换”的立足点是对农村居民点进行合理调整,通过迁村并点、旧村改造实现退宅还耕、退建还耕,将农村居民点整理中缩减的建设用地面积置换到城镇周围.长期以来,我国农村居民点土地利用中出现的问题比较严重：占地总量大,空闲、闲置多；缺乏有效管理导致扩张无序；布局混乱,基础设施不完善,利用率低等.毫无疑问,改变农村居民点土地资源的低效率利用状况便成为当前土地利用管理中的当务之急.
（三）农村居民点工程在新农村建设中的地位
当然,实施居民点工程并不是说农村原先没有居民点,而是国家为了改进农村基础建设,改善农村居民的居住环境和居住条件,扶持农村贫困人口,缩小城乡差别；促进农村城镇化发展,改变农村原来贫穷落后的风貌,转变农村的生活方式,加速农村向城镇化转变的进程.村庄经过统一规划、统一设计的农村住宅的修建,以期提高农村的生活质量,有利于农村社会的长期稳定与发展,对新农村建设有很大的促进意义.同时对西部农村来说,自然条件差,经济基础薄弱,居住环境恶劣,很多农村居民点仍是祖辈留下的破败不堪的窑洞和草木结构住房,在大风和夏季多雨季节面临坍塌和无家可居的现状,或者是住在偏远地区,面临着现实的上学难,就医难,交通不便,信息闭塞,严重影响着农民的生产生活.因此居民点工程的实施尤其是西部农村居民点工程,更可谓是保障公民生存权之举.
二、XY市居民点工程实施情况
（一）XY市概况
XY市位于关中平原中部,土地面积10196平方公里,辖2个市辖区、10个县,代管1个县级市.行政村数量2777个.XY市的农村居民点具有数量多、规模小、布局较为分散的特点,具体表现为:农村居民点个体占地规模大,内部结构松散,生态环境质量较差,无论是空间结构、还是规划布局都缺乏一定的科学性,农村中宅基地闲置、荒芜以及超标使用现象存在,土地浪费现象严重.本课题在研究中,通过调查走访,对XY市区周边农村中的32个行政村进行调查,发现:村庄中废弃的宅基地、闲置的宅基地、低效利用的宅基地、村庄中空闲地、废弃的坑塘大量存在,闲置的宅基地中既有80年代以前建的土坯房,也有新建的房屋,村庄中土地挖潜利用的潜力很大,“空心村”整治问题迫在眉捷.
（二）XY市居民点工程建设中显现的几个问题
1、示范村选点不准,示范带动作用不强
XY市的农村居民点工程建设一般选择当地经济基础条件较好、交通便利、有特色资源优势、有一定自我发展能力的村作为示范村,而对经济基础薄弱、自然条件恶劣的村几乎不予考虑.以笔者家乡为例,农村居民点工程主要集中在自然条件较好的南部乡镇,自然条件较为恶劣的北部乡镇则几乎没有,迄今为止这些乡镇的主要居住建筑仍然是几代人留下来的窑洞.
2、建设中粗放式经营现象比较普遍
在新农村居民点工程建设中,应该严格依据国家的法律法规,但现实中有很多违法现象,体现在：（1）宅基地超标突出.《SX省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第24条第2款规定：“农村村民住宅用地按以下标准执行：农区：村人均耕地667平方米（1亩）以下的,每户宅基地不得超过200平方米,667平方米（1亩）以上1334平方米（2亩）以下的,不得超过267平方米,1334平方米（2亩）以上的,不得超过330平方米.”但根据笔者调查,前面所述的农村居民点所在村的乡镇人均耕地大都在1.5亩左右.而在现实中这些居民点单户住宅包括大门以及其他附属设施所占地均超过半亩,即条例规定的330平方米.（2）一户数处住宅基地现象屡见不鲜.我国《土地管理法》第62条明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地.”笔者在调查中发现,各乡镇的农村居民点“家大院小”的情况很普遍,本来当地政府实施农村居民点修筑时和村民签有合同,约定在新的住房盖成以后原有的宅基地必须退耕,但是根据笔者了解,在现实中该政策并没有得到有效贯彻.甚至四年前就建好新住宅的村民也没有将原有的宅基地退为耕地.这样一方面造成了空心村现象出现,同时也使得大量优质的农田被占用.
3、项目资金来源单一
XY市北部地区属于欠发达地区,新农村建设最大的制约因素是投资渠道单一,资金匮乏.当前,多渠道投资机制还未建立,新农村建设资金的来源主要依靠政府的项目启动资金,但在新农村建设中很多项目资金运作模式是项目验收合格后,才付资金,普遍存在着项目资金到位率低的现象,这样即造成很多建设项目只能由农民或村集体先行垫资.而欠发达地区的农民收入低,家庭积累少,农村集体经济因处于瘫痪状态,难以拿出垫资资金,主要依靠村级组织贷款来垫资,从而使村级组织和农民的债务负担沉重,既不利于集体经济组织发展、壮大,也使得新农村建设的深入发展受到制约.
三、XY市农村居民点工程建设存在问题的法律解析
（一）对于超标准使用宅基地的应坚持有偿使用
作为村民一种福利性质的保障,我国在农村宅基地使用权的使用上采用的是无偿性质,但该规定在实践中会产生很多问题,比如一户数宅,宅基地超标等.其实针对农村宅基地超标准扩大面积的问题,该市土地管理部门在2005年就已经开始进行调查处理,据了解当时每超过一平米罚款二十元,后来由于农村税费改革,被当作乱收费而取消.现在该市在修筑农村居民点时普遍存在宅基地面积超标准的问题.这一方面会对那些依法使用土地或者少占土地的农户不公平,另一方面也会刺激他们想办法多占宅基地（该市的宅基地审批极度混乱,据笔者了解,很多村镇的农民建房子时根本没有取得审批手续,属于自行建造,占用耕地现象十分严重）,对于农村宅基地的管理十分不利.笔者认为,对于超占宅基地的农户收取一定费用,并不是加重农民的负担,而是为了体现在土地资源稀缺的情况下的分配公平与合理,防止宅基地的滥用.对于超标准的房屋应当予以拆除,不能拆除或者拆除成本较大的,可以实行有偿使用,逐年收缴相关费用.
（二）政府应当保障贫困地区居民工程的修筑
1、法理依据
我国《宪法》第24条修正案明确规定,“国家尊重和保障人权”,生存权与发展权应当是首要的人权.生存权是指一国社会成员享有的要求其本国政府提供基本生存条件的权利,即向社会成员提供最基本的生存条件是现代政府的一项基本义务,而非对本国社会成员的恩赐.同样的,在XY市这样比较贫困偏远的地方修筑农村居民点是政府履行其义务的表现.
2、村民享有的权利
从生存权角度出发,西部贫困地区农民基于居住生存权可以向政府要求以下权利：
第一,要求获得修筑居民点工程的物质条件.即在农户无力修建居住设施时,可以向政府相关部门要求帮助的权利.实际上,西部贫困地区的大部分居民点工程都是在政府专项资金或扶贫资金的帮助下修成的.政府提供的主要是修筑材料和资金支持,我们认为政府的行为是“行政给付”之一种,不是投资行为,居民点修建好后,受扶助的农户获得了居住房屋的所有权.
第二,要求保障所修房屋质量的权利.修筑居民点工程的初衷是为了改善贫困居民的居住环境恶劣、居住条件差的现状,因此对政府新修筑的居民点的安全和房屋质量有更高的要求,但是在调查中发现,由于种种原因,新修筑的居民点存在着很大的安全隐患,给已经入住的居民的生命财产安全构成了新的威胁.此时,人们可以基于生存权请求保护,要求惩罚行政行为者,予以修补、获得赔偿.只有依照“生存权”这个基本人权,西部贫困地区人民才会获得该项请求权.
第三,要求获得平等保障的权利.很多地方政府的农村居民点工程建设一般选择当地经济基础条件较好、交通便利、有特色资源优势、有一定自我发展能力的村作为示范村,而对经济基础薄弱、自然条件恶劣的村几乎不予考虑.而这些“不予考虑的地点”正是政府生存权保障的空白地点,同时这些居民是最需要政府帮助和救助的.因此这些居民可以基于生存权,要求政府提供平等的保障,从而在终极意义上保证居民生存权的实现.
（三）加大资金投入、资金来源的多元化措施
当前XY市居民点工程面临最大的问题就是资金短缺问题,居民点工程需要大量资金投入,而在资金投入上不可能完全依靠财政资金,尤其在西部地区,大多数是国家贫困县,县乡财政都十分困难,有的温饱问题都难以解决,很难拿出资金来投入到新农村建设中.针对上述问题,除了政府应加大农村居民工程的投资以外,笔者以为可以允许农民通过居民点的宅基地使用权转让的方式拓宽融资渠道.
1、宅基地使用权流转的学理分析
居民点修筑中,村民首先会取得宅基地使用权.我国《物权法》将宅基地使用权纳入用益物权的体系,该限制物权的主要权能在于使用受益性,收益性在很大程度上取决于对宅基地的处分.宅基地作为农民一项重要的财产权利,具有较高的经济价值.农民在依法取得使用权的宅基地上建造房屋,基于对房屋的所有权,本来应该对房屋拥有完全按照自己的意志处分的权利,但是由于法律中对宅基地使用权处分的各种限制和“房地一致”的原则而不能对自己的房屋进行该有的处分.比如物权法规定宅基地使用权的权能仅局限在占有和使用上,不得转让或者抵押,这与用益物权的属性严重不符,而且背离了市场经济的效益优先的要求.同时,也造成了农民融资困难的问题.这样一来,本来是带有福利保障性质的农村宅基地使用权却限制了农村经济的发展.另外,对于我国目前实行的关于土地和建筑关系上的“房地一致”原则笔者也不敢苟同,这样的立法例和世界上绝大多数国家的做法有很明显的出入.在实践中有很多不足,体现在：一,宅基地使用权和建筑物所有权二者均为价值巨大的不动产物权,它们各自具有独立进入市场交易机制的能力,比如从物权法理论来说,在这两种权利上都可以设定抵押权,没有必要将它们强行以法律规定的方式捆绑在一起.二,我国物权法已经承认宅基地使用权和建筑物所有权是两种不同的权利,有被不同的民事主体取得的可能性,如果“强行捆绑在一起必然会损害他人的利益”.［1］一宗土地上也有可能负担数种不同权利,若按我国法律规定的原则处理,也会损害到第三人的利益.
另外,从现行法律的规定来看更是存在模糊性的弊病,如《物权法》第152条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”,但是并没有规定转让、抵押等对宅基地使用权的处分行为.紧接着,该法第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时*变更登记或者注销登记”.可见《物权法》对宅基地使用权的转让规定得不是很清楚.但在笔者所了解的的新农村建设中就有很多住户将其新盖住房转让给他人.另外一种对宅基地使用权处分的行为是抵押.对于宅基地使用权的抵押《物权法》第184条命令予以禁止,但是在笔者调查中这样的情况并不少见,比如某镇一户农民就将其房屋抵押给了银行以担保贷款,而且在全国其他地方这样的情况并不少见.笔者认为,在实践中宅基地使用权随房屋一并抵押时,必须要考虑以下两种情况：其一,由于抵押权的行使而丧失宅基地使用权的农民,按照法律规定不能再次申请取得宅基地使用权,如果这些再次获得宅基地使用权的情形均无发生的可能性时,丧失宅基地使用权的农民就会无家可归.其二,就宅基地实现抵押权时,享有宅基地所有权的村集体经济组织会主张“房子可拆可封但是地不能卖”,［2］这样将会导致抵押权在事实上无法实现,这些都是在新农村建设中需要考虑的.
2、应当允许居民点工程的宅基地使用权和房屋的所有权独立进入交易市场
（1）立法例比较.早在罗马法上采取的是吸收原则,即土地权利吸收建筑物的所有权.如规定：“用自己的材料在他人的土地上建筑房屋则建筑物归属土地所有人.”“一切建筑物从属于土地”,［3］这是罗马法的所有权绝对、“土地比地面之物更重要”的理念基础之上产生的.这种立法模式在早期农业社会建筑技术尚不发达时,是有其合理性的,因为那时人们对土地的需求相对来说很容易得到满足,因此利用他人土地的需求并不是很多.虽然在罗马后期也产生了地上权制度,但该种地上权是受制于土地吸收建筑物原则的,即地上权人建造的房屋仍然属于土地所有权人所有,地上权人仅取得一种使用权.随着社会经济技术和城市化的飞速发展,这种体制的弊端便日趋显现出来.因为对罗马法的偏爱,《德国民法典》采取的基本上是罗马法的土地吸收建筑物的原则.然而现实生活的发展变化迫使德国立法者开始认真面对城市化所带来的问题.于是立法者通过相关单行法的颁布,使德国的地上权发展为一种同所有权同等的物权制度.这样,罗马法上的土地吸收建筑物的原则就演变为土地权利吸收建筑物权利的原则,即在土地上存在地上权时,土地所有权便不再吸收建筑物,建筑物成为地上权的组成部分.这种立法体例侧重于对建筑物归属关系的规制,保证了建筑物的权原基础,表现出极强的体系性和逻辑性.但是一味强调土地所有权或地上权对建筑物的吸收,不但在理论上存在一些问题,而且在操作上也有欠灵活,特别是在现代建筑技术高度发展的今天,地上物的价值已非农业时代可比,仍强调地上权吸收建筑物,颇有“以蛇吞象”之感.日本和我国台湾地区民法较少受到罗马法所有权绝对理念的影响,加之民族历史中国家权力对私人土地所有权的打压,致使土地吸收建筑物的原则无由产生.因此两者在立法上均舍弃了其师承的德国立法的体例,改采土地与建筑物完全分离的体例.这种体例,以土地之利用为侧重点,给予了土地利用者以更多的更灵活的保护,适应了现代社会经济发展的要求,也迎合了城乡一体化的发展趋势,因此体现出更多的现代特性.
（2）建议：在我国,由于土地所有权没有进入交易市场,进入交易市场的是土地使用权,如本文所探讨的宅基地使用权.对于宅基地使用权的转让,现行法律的态度是不予许可,但是实践中根本无法防止,也不符合农村地区尤其是西部地区农村的逐步开放政策.与其不能依法禁止,不如法律许可流通.流通的方式笔者建议我们可以采取我国台湾地区的民法典的做法,如该法第876条第1款规定：“土地及其土地上之建筑物,同属于一人所有,而仅以土地或者地上建筑物为抵押者,于抵押物拍卖时,视为已有地上权之设定……”该条第2款规定：“土地及其土地上之建筑物,同属于一人所有,而以土地及建筑物为抵押者,如经拍卖,其土地与建筑物的拍定人各异时,适用前项之规定.”［4］国内学界普遍认为我国的宅基地使用权类似于传统民法中的地上权.另外,我国立法也应该允许多重地籍的存在.所谓多重地籍是指在一宗土地上同时存在多个占有、使用和收益的权利.而且对土地的利用开始多层次的发展,比如在土地所有权上可以设立地上权,又可以再设立抵押权等,在中国土地资源极其紧缺的情况下,多重地籍的现象肯定会出现,法律再对其进行禁止毫无必要.
四、结语
在新农村建设中不仅体现了政府对于公民生存权的保障.为了拓宽融资渠道,笔者认为,允许宅基地使用权流通或者转让的意义尤其重大,在西部地区,农民的贫困已是众所周知,如前面所述XY市的贫困就是一个真实的反映.在这样的地方,农民拥有的最具有经济价值的权利就是宅基地使用权和土地承包经营权,后者由于耕地压力巨大,法律进行限制流通的做法是必要的,但对于宅基地使用权也进行诸多限制笔者不敢苟同.在新农村建设中,农民如果缺少了宅基地使用权的融资渠道,将会在很大程度上影响新农村建设功能的发挥,在笔者调研中发现不少农村居民点只修了一半就停工了,即使修好的很多居民点也有很多没有村民住进去,因为他们没有办法筹集到足够的资金.
参考文献：
［1］孙宪忠.中国物权法总论［M］.北京:法律出版社,2004:75.
［2］陈小君.农村土地制度的物权法规范解析——学习《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》后的思考［J］.法商研究,2009(1):1.
［3］［罗马］优士丁尼.法学阶梯［M］.张企泰,译.北京:商务印书馆,1997:54.
［4］孙宪忠.论物权法［M］.北京:法律出版社,2001:19.
基金项目:本文系咸阳发展研究院服务地方经济社会发展项目,项目名称：新农村建设背景下农村闲置宅基地流转研究(项目编号：2018XFY011)；咸阳发展研究院科技扶贫专项基金项目,项目名称：助力扶贫攻坚策略研究(项目编号：2017XFY001).
作者简介：李雪峰（1975-）,男,汉族,陕西咸阳人,法学硕士,讲师,研究方向：区域特色经济.
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