完善清单制：科学规范中的技术治理,本文是关于科学相关本科论文开题报告范文和科学和技术治理和清单类自考开题报告范文.
科学论文参考文献：
摘 要：根本转变政府职能,清单制是个好办法,好就好在它作为技术治理的工具,以直观的方式让人们看清看懂政府在做什么、怎么做,以此明确政府与市场和社会之间究竟是什么关系.好办法从制度建设到实践推进的治理能效和感受效应,生发于技术治理功能与科学规范定式的统一.好办法也会被办不好,那种忽视科学规范的技术治理态度,使清单制在倍受各种旧习牵扯中陷入实践困境.办好好办法,应当按照科学规范的要求使清单制更加合理完善.
关键词：政府职能转变；清单制；技术治理；科学规范
在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下,清单制运用技术治理的工具开辟了转变政府职能、规范政府权责的新的进路.清单制因具有权力配置的*度契合了重构政府与市场和社会关系的择策需要,成为自上而下改革必执的通用法宝.当政策措施被作为技术力量广泛运用而让技术治理成为潮流时,最不能忽略的是必须始终把握应有的科学规范定式,以防止技术的操作效应在激发人们实证的同时,产生止于形变感受而疏于质变理性的偏颇,由此拉远改革手段与目标之间的距离.现实中,清单制作为一种创新制度安排,在深化改革初显成效的同时,也面临技术治理的实践困境.清单制必将在不断完善中发挥更大作用,前提是把提高科学规范效应当作清单制走向成熟的步阶.
一、清单制的技术治理功能与科学规范效应
随着近现代自然科学的发展,科学理性主义思维要求人类对复杂分散化的信息进行归纳、提炼,将实践中逐一产生并散存和混存的具体对象,梳理成有边界、可识别、易导行的清晰化理性认知.这种思维运用于公共管理的一种努力,就是在治理探索中将事项通过条目形式列举出来,体现对治理主体的权责利及主体间边界的集合[1].于是,使治理主体与客体之间的关系一目了然的清单便应运而生.
行政管理作为一种管理工作,要求的是“清晰化”和“简单化”.“必须将复杂的现实简化为纲要的条目,要达到这一目的只能将无限具体的内容简化为几种类型,使之可以进行概括的描述、比较和汇总.”[2]清单则是运用精细化管理工具对治理主体、依据、程序以及权限和标准等内容集成为清晰的信息,使行政管理工作“简单化”和“清晰化”.清单的价值在于它是以规制或运作模式规范人们行为的一种社会结构,其优势突出表现为：第一,将信息系统化,降低获取信息的时间成本；第二,将信息类型化,提高获取有效信息的能力；第三,重塑边界功能,深化对复杂事物的认知和管理[3].因此,清单制是通过对不同类型文本信息进行集成、归纳,并将其按照某种顺序或逻辑公布,以达到清晰化界定、指导或规范某一特定事项目的的制度安排,分为正面和负面两种机制.正面清单指被允许做什么的事项列明,不在清单范围内的是不被允许或须经特许条件才允许的内容列举；负面清单即禁止做什么的事项列明,不在清单内的则被认为是允许的或推定允许的[4].正面清单与负面清单侧重于不同的目标定位和作用功能,运用于不同的领域.
清单制作为技术治理的工具,在建设法治政府、责任政府和有限政府的进程中具有特定功能：
一是信息明晰公示.清单制通过对涉及政府与市场主体、社会主体发生行政关系的信息要素的梳理、集成和分类,以清晰化的顺序或逻辑向全社会公示政府依法行政的权力所在和职责所为.目前,我国国家治理领域中的各类清单,如权责清单制、服务清单等,按照一定的依据和程序,将分散抽象的权力、责任、服务内容等事项,以及运行过程等内容具体化,并公开于众,侧重于信息的公开透明,便于政府、市场和社会等相关主体通过对照清单公示的内容较快的获取有效信息,提高办事效率,减少行政成本.
二是规范制约政府权力配置和运行.清单制通过把政府部门的权力及责任进行归纳、整理予以分类,确定清单的编制主体、编制程序、公开形式及相关责任等一系列制度规范,使政府信息公开化和行政流程透明化,消除信息不对称和暗箱操作,从而“规范和监督权力配置和运行,为政府、社会、企业和学术界观察、分析和评估行政权力运行过程及其行使结果提供了可能”.[5]清单制作为一种硬约束,让政府行使的权力只能限于清单范围,超出清单的用权则为无效的非正当性越权,从而把政府权力的配置和运行纳入合理性和合法性轨道.
三是重构各类主体间关系.全面深化改革需要解决的一个根本问题,就是按照建立现代经济体制的要求,理顺政府、市场和社会之间的关系.“权力清单无疑具有政府可以干什么和不可以干什么,可以设什么权力和不可以设什么权力,企业、社会组织、公民可以接受政府什么管理和可以不接受政府什么干预的依据性、标志性、权威性属性,使其超出了图表的意义,变为一种政府遵循行政规律、市场规律、社会规律依法行政的制度符号.”[6]清单制是政府、市场和社会之间权责边界划分及关系重塑的关键,其意图通过工具性改革回应国家治理所要求的效率、法治、公平、限权等公共目标[7].有了清单规定,政府与市场和社会的关系只能按章对待,而不能由政府部门随意定夺.
清单制作为改革的产物,既可以成为改革的神器实现改革动机与目标的一致,也可能使改革以标签化形式成为延续旧习的载体,让改革的动机与目标产生游离.因此,必须清醒地认识到,保证清单制技术治理功能生效的前提,是清单制具有科学规范效应.清单制所有功能发挥的是对越权、侵权、枉权行为的制约作用,只有当清单在制定中对权力的勘界和在实施中对用权行为的约束具有科学规范效应,清单制才不会变成摆设.清单制的科学规范效应主要体现在以下两个符合：
其一,清单规定的权限符合科学规范的要求.清单制是为解决以往政府、市场、社会之间权力错设、关系扭曲问题的改革产物.作为一种制度设计,关键在于在准确界定各类主体正当关系的基础上,对政府的法定权责做出标准化认定.奥斯特罗姆指出,“‘制度细节’是重要的”,过于简单化的制度是一种无法贯彻执行的“制度”[8].针对无清单制情况下政府权力设置单纯服从于政府意愿的简单化制度弊端,清单制基于事理、学理、法理相统一,以“解剖麻雀式”的手法,对各类主体模糊笼统的事权范围、权责边界等内容予以科学明确规定,确保列入清单的权力是正当的、标准的、具体的、透明的、可操作的,从而科学界定政府权力边界,为清单制的实施提供科学合理的依据.
其二,清单运用的程序符合科学规范的要求.制定科学规范的清单,只是明确了合理合法的权力是什么,清单制科学规范效应还体现为清单的运用具有符合科学规范要求的程序.当前我国行政权力运行的依据大部分呈现出概括性、原则性、模糊性和分散性形状,这就为行政权力在运行中超越边界的行为预留出空间.因此,必须通过一套理性的程序设计,将行政权力运行的环节、条件、流程和运行方式,予以具体化、清晰化和标准化,确保科学规范的清单与科学规范的清单运行相一致.清单制中科学规范的程序性安排通过规定用权和办事的必需环节、必备条件、必有流程和必要方式,对人为附加的各种违理悖法因素实行程序性控制,有效防止政策执行过程中的暗箱操作、行为变异和目标置换.
二、清单制建设和运行中面临的实践困境
党的十八大以来,以根本转变政府职能为核心,着眼于约束行政权力、规范行政运行、公开行政信息、提高行政效率,从国务院到地方各级政府,基于决策、执行、监督相统一,全面深化简政放权放管结合优化服务改革,直面风险社会与复杂社会的治理挑战,尊重多元主体的发展目标,界定不同主体之间的功能边界、行动空间以及治理责任,形成政府有能力、市场有活力、社会有创力的共治局面.基于此,以权力清单、责任清单、负面清单为制度安排的清单制应运而生,成为行政权力的有效约束.继而在清单制的界权、分权和限权的作用下,建立起政府、市场和社会相互协调合作的多元治理主体结构,从而实现善治目标[9].
以2014年中编办首次公布国务院60个部门和机构包含1235个事项的权力清单为引领,经过几年努力,全国省市县政府基本建立起权力清单、责任清单、负面清单,清单制建设取得了重大成果,对通过行政权力的规范运行回应依法行政,致力于权力运行公开透明回应权力监督,致力于扩大公民参与回应需求[10],约束政府权力,释放市场和社会活力发挥了极大作用.同时,在清单制建设和实施中,存在一种既区别于改革前的总体性治理模式,又区别于大刀阔斧的体制变革的现象[11],一些政府部门由于利益使然,在制定和运用清单时,人为绕开清单制的科学属性一味夸大技术属性,不是把清单制作为科学规范支撑下的技术手段加以使用,而是作为可以由任意理解支配的技术手段加以使用,使清单变成单清,体现为将改革呈现出只是有利于政府部门的单向化推进,政府部门“放小不放大、放虚不放实、放责不放权”的单一化放权,造成清单制面临技术治理的实践困境.具体表现为：
一是整体统一与局部差异共存中的促进性减弱.建立清单制,目的是以政府与市场、社会之间权力的正当划分为标准,全面规范各级各地政府的权力设置、权力关系、权力运行机制.鉴于我国行政体制特定的层级建制以及从上到下逐级放权的改革进路,清单制必然在设计尺度和运行成效上形成整体统一与局部差异共存.整体统一体现为全国一盘棋,即清单制的约束条件和规范对各级各地政府实行统一规格、统一要求、统一部署、统一实施.比如,从国务院到地方各级政府,无一例外按照“先照后证”“证照合一”的要进商事登记制度改革,按照清理精简审批、核准事项的要进投资项目审批改革,按照优化营商环境和促进企业提质增效的要进减税降费等.局部差异体现为在控制权的不同配置模式使得“属地治理”的地位日益突出的情况下[12],各地政府基于自身地域条件、经济布局、产业结构和公共服务水平的特殊性来理解政策环境的影响要素,使行政权力的制定标准、事项载体、运行方式具有地区特点.
整体统一与局部差异共存是客观存在,本身反映出改革需要的系统结构,问题在于,如果对局部差异不能进行有效调适和控制,使其与整体统一形成张力,便会导致地方清单制的促进性减弱.现实中,不同地区对制度的创新表现出不同的内在需求和供给空间,造成区域间的制度差别和政策壁垒,导致不同地区、不同层级的政府权力清单,在标准划分、法律依据、名称分类等方面都存在较大差异.如：“上海浦东新区和杨浦区两地,在拥有的法律资源差异性并非较大的环境下,权力清单划分依据和事项等都有一定的差异：权力清单的具体事项中,行政处罚类杨浦区3586项,浦东新区5234项；行政强制类杨浦区105项,浦东新区256项；行政审批类杨浦区514项,浦东新区251项；其他行政权力类杨浦区70项,浦东新区715项.”[13]在上级出台的清单自上而下推广至下级的过程中,由于不同的基层具体情境不一,其公共事务区域差异化明显,“被复制的清单”导致层级、区域和部门间缺乏协同.如2015年,深圳福田区在全国率先出台的社区公共服务清单[14],为福田社区的基本公共服务提供了“服务菜单”和“评估标杆”,但由于资金、人员和环境差异,这一清单在其他地区政府推广中遭遇“水土不服”的困境.上述现象的存在,反映出改革允许清单制在不同地区间的法规依据、执行主体和实施对象等存在着差异化,但由于行政体制“职责同构”“条块分割”以及“属地化”管理模式的内卷,强化了一些地方政府对自身治理目标和利益结构最优配置的追求,使其制定和实施的清单注重局部差异而忽略整体统一,导致“政策不出区域、信息不出部门”,减弱了清单制应有的促进性.
二是实质性放权与选择性放权并行中的权重偏移.简政放权的本意,是将政府握在手中,原为市场主体和社会主体自主营商和从业的入门、择道、拓展、转型等权力完璧归赵,在政府与企业和社会组织之间,做一个告别事主与权主分离的了断.这就要求,政府的放权,必须是不折不扣的实质性放权.所谓实质性放权,体现为凡是没有法律法规依据的审批事项一律取消,凡是有法律法规依据但属于不合理设置且与改革要求相悖的审批事项,通过修订法律法规一律取消.通过取消政府的相关权力,将由这些行政权力决定的事业立项、发展、命运的掌控,移交给原本的事主,实现事主与事权的合一,这是从传统“单中心”一元支配模式向多元主体合作共治模式的转型,寻求与社会良性互动[15].相当多的各级各地政府推进的是实质性放权,从中释放出简政放权的改革红利.然而,也有一些地方政府由于长期依靠行政手段管理社会形成的体制惯性,“在清单制运行中仍然沿袭了以政府为中心的管理逻辑,缺乏以市场主体和社会主体为中心的制度安排”[16],一个突出的表现是在简政放权名义下,巧妙利用清单制的包容不周延性、规范性、权威性,为选择性放权留下空间.所谓选择性放权,表现为把该放的权力进行分解,选择利大责小或者有利无责的留下来,利小责大或者无利有责的放出去,表面上放了权,实际上没有彻底放权.如在各级政府取消行政审批事项已经占到总体事项的60%-70%左右的情形中,有的地方政府仅限于在数字统计上见成效,放轻不放重、放小不放大、放虚不放实,甚至专门为一些权力设置“掩体”,使得审改大打折扣.而且,实质性放权和选择性放权并行的状态既存在于不同省市自治区之间,也存在于同级政府不同部门之间,由于简政放权涉及的行政权力效用的相关性和商务社务跨行跨域的联动性,使得无论在整体上还是在局部,都造成实际放权过程中的权重偏移,让改革并没有在预期的成效中实现事主与事权的合一,顶多是事主与事权的差距相连.
三是精细化标准与灵活性执行相间中的有效性不高.对于清单制而言,按照条例般精细管理是其最基本的要求,因为,如果行政管理过程缺乏具体的可操作性指标及监督机制,“则在执行中则极易出现选择性执行、简单化复制、观望性回应等变通策略”[17].因此,清单制需要以严格的标准、精细的安排,将分散在各法律、法规中的权力和责任等进行梳理,通过规范性文件,严格执行,防止执行偏差和“人格化”现象,最终达到建设清单制的目标功能.清单制作为政府刀刃向内、自我革命的工具,其精细化应当精细到对各类主体权益的兼顾和意志的统合上,通过清单条目列出的是政府的权责,其实*出的是政府与企业、社会组织的关系.然而,缺乏统筹各类主体权益和意志的清单,其精细化便因指涉对象的不周延而浮于表象疏于实质.事实上,一些清单的内容编制、运作程序和评估环节,严格地说,都是由政府部门独家制定,其表现为清单文本要素和构成体系中的相关依据、基本标准、结构模式等基本上反映政府部门的主观意愿,清单的执行、监督和评估流程等程序运行过程基本由政府部门操作,清单制的制定和执行机制高度封闭.与清单制相关的企业、社会组织没有机会参与政府与自身权力的划分,也不具有清单制执行的主动地位.虽然政府通过搭建公众参与平台,使公民有机会为清单制定提供建议,但由谁参与、最终是否采纳其意见的决策权仍然掌握在政府手中,政府仍旧是清单意见收集、决策和评估环节的最终主体,这就难免导致现实中清单精细化标准程度不高.清单制是靠有价值判断和意志牵动的人去实施的,清单的精细化标准不能完全符合各类主体合理权责配置的规格,当灵活执行受到部门利益左右时,灵活执行便在清单制正当功能发挥中撕开了口子.正如有学者指出“在强调公平和竞争的市场经济法治环境中,行政审批制度的灵活性执行也暗含了权力的非法制化运作和公共权力异化等风险,不利于公平、法治的市场环境”[18].在清单制实施中,一些地方政府存在清单对审批事项本身规定得清楚,而对*审批事项需要的要件、材料、手续以及递交方式规定模糊,实际运作往往依靠具体工作人员的政策解释,这就难免使得部门利益可通过灵活性执行得到满足.还有一些地方政府在审批中,依然实行清单中没有规定的所谓“领导批示”“绿色通道”“提前介入”“特事特办”“备案”“登记”等变相审批,使清单制在精细化标准和灵活性执行相间中有效性不高.
四是清单式服务与多元需求同在中的服务质量不高.在治理取代管理催生社会利益主体多元化和诉求回应机制复杂化的情形下,清单制的目标管理模式与市场、社会日益增长的多样需求形成矛盾.一方面,清单制服务所要求目标责任制与多元化需求间存在对应缝隙.清单制是将工作任务具体化、数量化,强调结果导向,同时对行政过程是否规范、公开和透明予以考量[19].然而,清单制运行过程中各级主体重点关注清单制的程序化运行,强调对清单中的内容履行进行考核,难以对公共服务和公共产品全方位、全覆盖和质量负责[20].于是,推进清单制时,将抽象概念的公共服务价值具体明晰化,以对清单具体要素和指标的实现程度作为衡量责任政府依据的考核体系,进一步强化了对有限范围内的清单执行,使得清单制改革成为行政体系内由政府自上而下策划、决定和执行的产物,其内容、标准和运行程序并未真正回应市场和社会需求,“造成公共服务供给与需求之间的脱节,甚至会导致特定性政治信任的下降和内卷化难题”[21].另一方面,单一的清单管理与公共问题的复杂性缺乏应对机制.清单制要求其能够及时地对多元化需求做出动态调整和灵活性回应,而由于社会管理事务的广泛性、公共服务的复杂性以及法律法规的模糊性,清单制的边界和范围也难以简单划出,清单的内容无法穷尽罗列整个治理领域的全貌,难以考虑各类主体和群众亟需但又在清单之外的服务内容.这就使得大量的治理事项游离于清单制外,地方政府及官员由于时间、精力和财政等资源的稀缺性,更加注重短期化、外显化的治理目标,在一定程度上忽略为各类主体多元需求提供更多更好的服务产品和服务质量.
三、完善清单制的对策措施
清单制是国家治理的制度创新,是政府自我革命的举纲之措,是市场和社会繁荣发展的首望所在,在深化“放管服”改革中将发挥越来越重要的作用.在不可逆转地推进清单制以保障简政放权提质增效的过程中,以政府向市场和社会实质性赋权的规范化,有助于防止政府管控向市场和社会过分渗透,进而释放社会各领域活力,从而使清单制成为实现国家有效治理的合法性工具[22].而通过绩效的有效性积累合法性,最终实现国家对市场和社会的有效引导和规范,从而达到国家治理体系转型的目的[23].这就要求各级各地政府必须高度重视和完善作为技术治理工具的清单制的设计质量和实施效应,让其始终蕴涵理性科学规范的内核.清单制实践中所表现出来的技术治理的实践困境,是由于市场、社会边界尚未划清,市场权利、社会权利尚未完全确立,政府只能通过官僚制结构进行自上而下的制度安排的结果[24].破局清单制的实践困境,最大限度地发挥其在转型期的改革作用,需针对导致清单制实践困境的症结,从以下几个方面进行改进.
1.凸显系统性,完善覆盖政府事权的清单体系
清单是用来制约和规范政府权力的,规范政府权力是为了在更好地处理政府与市场和社会关系的基础上保障各类主体的权益,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用.基于这个出发点,完整意义上的清单制,必须体现为对政府行使的所有权力全面规范的制度铁笼.倘若清单制存在结构缺失和体系不全,便会在制约政府权力中关上了一扇门却打开了多扇窗,为权力求生制造了另外机会.
目前,清单制建设只是涉及制约和规范政府的行政许可权,还没有达致行政法赋予政府的其他权力的设置和运行.“我国政府掌握着行政许可权、行政给付权、行政奖励权、行政确认权、行政裁决权、行政规划权、行政命令权、行政征收权、行政处罚权和行政强制权等十种法理权力,通过运用项目、活动和经费审批,资格和资质认定,商事登记,政府性基金征收,行政性事业收费,行政执法等执行权力,履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护职能”[25],尽管这些权力具有明确的权域、权限、权值,但许多权力之间又具有内在关联、衔接、借代的关系.行政许可权设置和运行中存在的问题,往往也是其他一些行政权力设置和运行中的问题,制约和规范行政许可权欲以避免政府权力僭越,对其他一些行政权同样适用和必要.制约和规范行政许可权的目的,并不仅仅是为了确定政府在行政许可中哪些事项可以审批或者不可以审批,更是从根子上取缔通过审批保护部门利益、侵损企业、社会组织和群众利益的机会.如果清单制止于制约和规范行政许可权,由行政许可权维护的部门利益,有可能转移到清单制未及制约和规范的其他行政权力,进而导致东边日出西边雨,使得清单制的制约和规范效应受限.
因此,推进清单制建设,必须凸显系统性,完善覆盖政府事权的清单体系.根据党的十九大关于“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”的要求[26],完善清单体系应从两个方面着手：一是在当前建立权力清单、责任清单、负面清单的基础上,进一步制定职能交叉清单、监管职责清单、服务项目清单、财政资金清单、政府定价清单、行政事业性收费清单、政府性基金清单,完善适应深化“放管服”改革需要的清单体系；二是“在着重进行行政许可权规范制度权力清单制度的基础上,逐步将权力清单体系扩展为规范行政给付权、行政奖励权、行政确认权、行政裁决权、行政规划权、行政命令权、行政征收权、行政处罚权和行政强制权,构建统一范围、统一口径、统一尺度的权力清单体系,实现政府权力配置的全面规范、配套成龙、前后呼应”[27].
2.凸显标准化,统一权力清单的规范规格
清单制规范政府权力的有效性,体现为对各级政府在特定权限中涉权的项目、握权的力度、用权的范围,以及各级政府之间在整体权限中分权的边界、制权的衔接、运权的协调,做出合理的、明确的、可操作的界定,使各级政府之间形成既分工有序,又协同有为的权力设置和运行体系.政府与市场和社会的关系不是抽象的关系,国务院、省级政府、市级政府、县级政府、乡镇政府都与市场和社会具有关系,但其体现关系的事由、事项、事度却有区别.简政放权着眼于政府内部逐级下放权力也好,着眼于政府外部所有政府向企业、社会组织、群众还权也好,最终要落脚到理顺特定层级政府与其所对应的市场和社会的关系上.
在目前的清单制中,国务院、省级政府、市级政府、县级政府的清单均已建立,使四级政府履行审批、监管等各项权力有据可依.但由于放权标准不一、上位法律法规限制和部门利益作祟,同时存在各级政府之间事权划分不精细、不合理现象,集中表现为该下级政府审批和监管的事项,上级政府还留有最终拍板权,该由企业、社会组织、群众自主决定的事项,政府仍隐持着牵扯手段,该形成各级政府协调审批和监管的事项,仍未完全实现上下通力配合.这便导致在特定的政府与市场和社会关系中,提质增效、去苛减负的效果缩水.究其根源是清单制的标准化程度不够高,对各级政府权力规范的规格不一致.
完善清单制,应当在把政府与市场、社会关系既着眼政府体系,又着力特定层级政府进行界定和分解的基础上,将目前分权的层级标准,统一确权的统一规格,实现调整优化.一是分别制定国务院、省级政府、市级政府、县级政府权力清单标准,对不同层级政府及其部门的权力清单应当确定在什么权限、哪一权级,做出明确规定,按照统一标准框定清单制的整体原则、划分依据和内容及标准类别等,并对其进行制度性规范,确保清单的系统性和权威性.所有层级政府要按照这一规定调整完善已经建立和实施的权力清单,凡是僭越了下级政府权限的项目,必须完整下放,上级政府不留尾巴,凡是把握着企业、社会组织自主从业的一切手段必须取缔,各级政府不留手迹；二是优化各级政府权力清单的协调机制,对各级政府之间权力的协调机制重新构建,凡是需要不同层级政府共同审批和监管的事项,应当形成各级政府之间流程快速递进、条件简捷有效、手段整合齐用的互联、互补、互通运行机制；三是适当范围内允许区域性差异化特色,在强调整体性原则基础上,对于法律规章制度允许各地根据实际情况因地制宜的,允许各地在地方性法规规章和整体性清单内容范围内发展地方特色的清单,以有效回应改革的实际要求.
3.凸显治理性,实现清单制公共价值整合
政府改革的最终目的在于以行政资源聚合的支持、促进、保障能量,有效回应社会的公共需求,服务人民的利益实现,建设人民满意的服务型政府.清单制作为政府管理的制度工具,是含有公共价值的制度安排.清单表面上是对政府而言的,实际上是为人民而立的,有了清单制,疏通了行政与社会高效互动的淤堵,把清单里的政府与清单外的人民的关系变得更加合理、简单、规范,为市场和社会注入更多繁荣发展的生机.因此,清单制的合理性根本上体现为清单最大程度地反映市场和社会的需求,反映人民群众的愿望.
由于现行清单制在制定过程中,基本上延循政府独自清权、独自确权、独自放权的路径,缺乏公众参与和人大监督的机制,导致清单制在一定程度上是自说自话的产物,列出的清单项目没有全面深入地反映来自基层和一线的改革需求,没有受到来自立法机关的确认和监督,使清单制为部门利益的生存发酵预留空间,使得清单制改革尚存不彻底性.
党的十九届三中全会把坚持以人民为中心作为深化党和国家机构改革的基本原则之一,强调“完善为民谋利、为民办事、为民解忧、保障人民权益、倾听人民心声、接受人民监督的体制机制”[28].清单制改革的关键在于以制度变革回应公共价值诉求,满足人民群众在市场和社会两方平台上的多元主体需求.因此,完善清单制,必须引入公众参与和人大监督的机制.一是加强多元主体力量参与,确保清单制全面反映人民群众的愿望和需求.改革必须打破政府主导封闭式路径,要通过实质性赋权体制外力量,保障相关利益主体能参与到清单制改革和完善的全环节.对于清单制内容的调整、充实、完善,必须包括政府、企业、社会组织的参与,通过完善协商机制、听证制度以及相关程序,运用咨询、论坛居民组织等形式,确保多元主体有效参与清单制定的机制和程序,打破清单决策过程的封闭性.同时,可组成由政府官员、人大代表、行政相对人、专家学者等组成的综合咨询委员会,对清单制的完善进行实证调研,并提供决策建议；二是对公权力大、公益性强、公众利益相关度高的清单内容的发布,应通过政府网站或相关媒介及时公示；同时,根据法律法规相关程序,对清单内容进行周期性动态梳理,逐步扩大对外公开的范围和精细化程度,增强社会主体的参与意识和自治能力；三是合理制定清单制的运行程序,平衡规范性和灵活性.对于政府治理领域的清单,突出行政权力运行的规范性,需以上级或同级人民代表大会以决定的形式确认,赋予清单其法律规范效力,保障清单的稳定性、正当性和合法性.对于市场领域、社会领域的清单,需要以服务对象为中心,最大限度地降低清单制的负面作用,服务好工作对象；四是通过技术改进清单运行流程,提高清单制的治理效能.技术是管理效率提升的重要手段,应通过电子政务建设梳理和规范清单标准,设计标准化、易操作、可监督的清单网上运行系统,从而发挥社会对照清单流程和标准对清单制运行实施有效约束和监督,避免公权力对清单自由裁量权执行的异化.
4.凸显执行力,确保清单制有力有效实施
清单制作为一种规制性政策工具,是确保公共政策有效实施的重要手段.清单制并不会自行生效,必须靠有改革意识、公共理念、执行能力的各级政府公务员在履行权力和职责中加以实施.由于清单制的静态文本规范、动态关系和边界调整都需要具有一定的自由裁量权灵活处理实际中的问题,注重提高清单制的执行力建设,使清单的实施符合清单制的设计理念、机制和预期效应,是完善清单制建设的一项重要任务.
目前,由于还没有建立健全清单制实施的责任驱使和监督体系,导致一些政府在绩效考核的指挥棒下,在多重目标任务之间会强化完成某些特定时期所重视的、或特定任务的重大事项指标,使一些政府部门工作人员不是主动和能动,而是被动或别动地实施清单制,导致清单制实施中执行力不强.
完善清单制实施体系,一是要提高清单制履职主体的积极性和主动性.政府作为履行清单制职能的主体,对清单制改革的价值认知和具体执行直接影响清单制改革的效果,各级政府的工作人员,应当转变观念,摒弃在思想深处对清单制留存的不正确认识,主动站在服务市场主体和社会主体的角度,秉持公共性理念,把清单制当作提高行政效率和质量,降低行政成本和代价的手段,而不是当作制约自身意志和利益的紧箍咒,从而发挥有效实施清单制的主观能动性和创造性；二是要建立健全清单制执行的目标责任制.亟需建立和优化行政管理中的量化考核制度,通过量化指标和统计数据为各级政府和部门提供统一的任务体系和考核标准[29].在深化改革中,建立清单制的目标管理责任制,以规范各主体间的权责边界为核心,明确实施清单制中的具体工作目标,强化政府工作人员对实施清单制的责任意识.应建立一套完整的绩效考核体系,将清单制中的目标标准化、要求具体化,建立不同权重的评估指标体系,将其作为地方政府各级领导和工作人员综合考核乃至晋升评价的重要依据,通过定期实施考核,引导和规范各级政府工作人员有效实施清单制.
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TheListSystemShouldBeAScientific
andStandardizedTechnicalGovernance
ShiYajun/WangQin
Abstract:Thelistsystemisagoodwaytotranormgovernmentfunctionundamentally.Fortunately,itisatoolfortechnologygovernance.Itallowspeopletoseeclearlywhatthegovernmentisdoingandhowtodoitinanintuitiveway,soastoclarifytherelationshipamongthegovernment,marketandsociety.Goodmethodromtheconstructionofthesystemtotheimplementationofthegovernanceofenergyefficiencyandsensoryeffects,bornintheunityoftechnicalgovernancefunctionsandscientificnorms.Agoodwaymaynotbedonewell.Thetechnicalgovernanceattitudeofpursuingefficiencyblindlyandneglectingscientificnorms,mayresultthelistsystemcaughtinpracticedifficultpositionintheinvolvementofvariousoldhabits.Todoabetterjob,weshouldmakethelistsystemreasonableandperfectinaccordancewiththerequirementsofscientificnorms.
Keywords:TranormationofGovernmentFunctions;ListSystem;TechnicalGovernance;ScientificNorms
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