权责统一视角下大学内部权力运行制约和监督机制,该文是大学类论文参考文献范文与权责统一视角和监督机制和监督机制研究类论文参考文献范文.
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摘 要：权力和责任是大学内部权力运行制约与监督的两个基本要素.权责统一是对权力与责任之间理想关系形态的应然描述,也是构建大学内部权力运行制约与监督机制的基本价值取向.从权责统一的视角来看,权力与责任之间的疏离与失衡,是大学内部权力运行失范的重要原因.不过,实践过程中导致权力与责任之间疏离与失衡的原因是多方面的.构建权责统一的大学内部权力运行制约与监督机制是一项复杂的系统工程,既需要明确权责主体,又需要完善责任追究机制,还需要强化*建设.
关键词：大学；权力；责任；权责统一
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-5485（2018）12-0063-05
大学内部权力运行制约与监督问题,既是推进依法治教过程中需要处理好的一个重要问题,也是建设现代大学制度过程中需要解决的一个关键问题.大学内部权力运行制约与监督机制的构建是一个复杂的系统工程,可以从多个层面、多个角度来推进与完善,权责统一就是一个不可或缺的视角.建立权责统一的制约与监督机制,是大学内部权力有序运行的基础,也是大学治理体系现代化的重要组成部分.
一、权力与责任：大学内部权力运行制约与监督的基本要素
在大学运行与发展过程中,权力与责任是一个共生体,也是建立健全大学内部权力运行制约与监督体系的核心要素与基本抓手,而权责统一是构建大学内部权力运行制约与监督体系的基本原则与价值取向.
在人类社会生活当中,权力一词独具魅力,因为“我们‘几乎不可能在不谈论权力的情况下探讨我们的日常生活或者主要的社会现象与政治现象’”.［1］那么,权力是什么？本研究以既有研究为基础,认为权力就是对他人或他物的支配力量.但是,按照马克思·韦伯的观点,权力从根本上来源于他人的让渡与授予,公共权力来源于社会公众的让渡与授予.在社会实践中,权力的实质主体与行使主体往往是分离的,与此同时,权力行使主体需要向权力实质主体负责.而且,由于权力天然具有扩张性,使得拥有权力的个体或组织都存在滥用权力的可能.
和其他社会组织机构一样,大学内部也存在着多种复杂的权力,其中党委权力、行政权力以及学术权力处于核心与支配地位.具体来说,党委权力是指以大学的党委会为学校的领导核心,在履行党章等规定的各项职责、把握学校发展方向、决定学校重大问题、监督重大决议执行、支持校长依法独立负责地行使职权、保证以人才培养为中心的各项任务完成过程中所享有的权力.党委权力来源于大学党委会的上级党组织的授权,是一种外铄性权力.行政权力是指大学的行政机构和人员为了实现高校目标而依照一定的规章对大学自身进行管理的权力.我国大学内部行政权力一方面是源于现代大学的组织规模发展对办学效率的要求,另一方面则是源于政府教育行政部门的授权,以便于控制大学贯彻政府的高等教育政策.［2］也就是说,大学内部行政权力既具有内生性质,也具有外铄性质,具有双重属性.学术权力是指学术人员或合法生成的学术组织依据有关规范（法律规范、大学章程、学术规范）管理学术性事务的权力.［3］无论是学术人员还是学术组织,学术权力都来源于大学自身,是一种奠基于学术的内生性权力.党委权力、行政权力以及学术权力之间的相互作用与矛盾运动,构成了大学运行与发展的基本样态,决定着大学运行与发展的基本走向.因此,在理想状态下,上述三种权力应共同服务于大学的繁荣发展,它们才有存在的合法性和立足的现实基础.然而,由于上述三种权力的来源存在差异,并且权力固有的扩张性决定了权力行使主体有滥用权力的冲动与.在大学内部权力运行过程中往往会存在抵牾与冲突,甚至发生权力滥用与腐败等问题.因此,就有必要对大学内部权力运行进行制约与监督,尤其是从权力与责任相统一的角度.
《现代汉语词典》认为责任有两重含义,一是指分内应做的事；二是指没有做好分内应做的事,因而应当承担的过失.［4］分内应做的事通常被称为积极责任,没有做好分内应做之事而应当承担的过失通常被称为消极责任.所以,就权力行使主体而言,在其行使权力时应该同时承担积极责任与消极责任.
实际上,权力和责任是一个共生体,权力行使者所拥有的权力应与其所承担与履行的责任匹配与统一.实践过程中之所以出现权力滥用和腐败问题,主要是因为没有认清权力与责任之间的辩证关系,更没有从权责统一的角度对权力运行进行有力的制约与监督.实际上,建立权责统一的制约与监督机制,是保障大学内部权力有序运行的关键环节和基础路径.权责统一,是指权力行使主体拥有的权力与所承担的责任应匹配与相称.同样的,大学内部的党委权力、行政权力以及学术权力,都需要承担和履行与其权力相匹配与统一的责任,否则便容易出现权力的失范与异化.建立权责统一的制约与监督机制,就是促进上述三种权力主体各尽其能、各展其用、各司其职、各负其责,从而形成大学内部权力运行的理想格局.
二、权力与责任的疏离与失衡：大学内部权力运行失范之根
大学内部权力运行过程中,之所以出现失范与异化问题,一个重要的原因是权力与责任的疏离与失衡,导致没有形成权责统一的制约与监督体系.实际上,权力与责任的疏离与失衡,在大学内部不同层面表现形式不同,因由来源亦不同.
（一）大学内部权力运行中权力与责任的疏离
大学内部权力运行过程中权力与责任的疏离,大致可分为两种情况：一是对权责统一的本质认识不清,导致在观念上将权力与责任疏离；二是实践过程中将权力与责任疏离.并且,上述两种情况在实际发生中又相互影响、彼此强化,共同导致大学内部权力运行失范与异化问题.
在观念认识上,权力与责任的疏离,主要是指权力行使主体对权责统一本质的认识不够准确与深刻,甚至根本就没有认识到权力与责任是共生统一体的客观事实,从而导致权力与责任疏离.而这一问题产生的原因与我们对权力与责任的传统看法是密不可分的.正如俞可平教授指出的那样：“中国传统社会复杂多变,但实质没变,中国传统社会的实质性支配关系都是建立在权力占有基础上,是一种以权力本位为基础的官本主义体制.在官本主义体制下,权力是衡量人的社会价值的基本标准,也是影响人的社会地位和社会属性的决定性因素.权力支配着包括物质资源和文化资源在内的所有社会资源的配置,只要拥有权力,就意味着拥有社会资源.”［5］所以,我们会对位高权重顶礼膜拜,会对权倾天下无限向往.然而,在权力至上的话语下,却很少关注和重视与权力相伴而生的责任,至少没有将责任放到与权力同等重要的位置.“无论在任何‘文化’中,如果没有制约条件,统治者都可能趋向于权力尽可能大,直至予取予求；而责任尽可能小,乃至不闻不问.”［6］同样的情况也会发生在曾被誉为“塔”的大学.毋庸讳言,就我国高等教育改革与发展的历程与实践而言,对权力的强调远远多于对责任的关注,而对权责统一的认识与理解仍需进一步深化与强化.
在实践上,权力与责任的疏离主要有两个方面的表现形态：一方面,就权力固有的扩张本性所导致的权责疏离而言,早就有非常精彩而深刻的论述.孟德斯鸠早就指出,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”.［7］也就是说,只要有权力存在的地方,就存在着权力失范与异化的可能.反观近年来大学校园里频频发生的丑闻与腐败案例,深刻说明大学内部权力运行过程中确实存在失范与异化问题,且正在消解与侵蚀着她曾经的荣光与神圣.所以,世人也一再感叹,大学已不再是一方净土.另一方面,就权力来源与责任指向的背离来看,在党委权力、行政权力以及学术权力等不同层面又有不同的表现.首先,就党委权力而言,除了出现前文所说的权力行使主体不认真履行责任之外,还存在着过度干预行政和学术的情况,甚至出现党政不分、以党代政的问题,从而出现权责疏离.其次,就行政权力而言,在理想状态下行政权力的行使主体应在向外负责与向内负责之间实现平衡.然而,在实践过程中,该行使主体往往会面临着选择向谁负责的问题.在现有政绩观、绩效观以及发展观的轨道下,显然向上级主管部门负责能带来更大的收益,而该权力行使主体通常也是这么选择的,所以才有了备受诟病与广遭质疑的大学行政化问题.最后,就学术权力而言,权责疏离存在两种情况,一种情况是学术体系内部的等级分化问题严重,处于下级的学术群体经常会受到上级学术群体的压制,从而出现权责疏离,另一种情况是学术权力积极主动地靠近行政权力,忘却或背离了自己的学术责任,从而导致权责疏离.
（二）大学内部权力运行中权力与责任的失衡
大学内部权力运行过程中权力与责任的失衡,也有两种基本表现形态：一种是权大于责,极端情况是有权无责；一种是权小于责,极端情况是有责无权.就大学内部权力运行的实际状态而言,导致权力与责任失衡的主要原因有两种.
第一种情况是由大学现有的权力配置与运行方式决定的.科层组织是一个典型的金字塔形式的等级体系,由于权力在科层组织内部是垂直的、自上而下运行的,所以上级对下级拥有权力优势.而且,这种权力优势又在有形或无形之中转换为上级对下级的责任优势.如此以来,就会导致两个问题：一方面,导致下级拥有的权力小于承担的责任,从而出现责任过重的问题.另一方面,当权力出现失范与异化问题需要追究责任时,“责任优势”往往又会成为上级开脱责任的“挡箭牌”,甚至将下级作为承担责任的“替罪羊”.实际上,这种情况也存在于具有科层组织典型特征的大学之中.比如,在大学内部,党委权力、行政权力以及学术权力都存在自下而上、依次升高的权力等级体系.那么,在上述权力的运行与相互作用时就可能产生两种后果,“其一,个人或少数人借集体的权威对其他成员进行压制；其二,所有成员都可以借助集体之名,来摆脱作为集体成员的责任”.［8］事实上,无论是产生哪种后果,都会导致权责失衡,并且都将产生严重的不良影响.
第二种情况是由现有的政绩观、绩效观以及发展观决定的.权力行使主体都会基于个人利益或部门利益出发,将主要精力与时间投入到易考核、出成绩、见效快的工作上,而对那些难考核、高难度、收效慢的工作敷衍了事、消极应对,这也是一种权责失衡的表现.久而久之,就会导致只注重权力运行过程中的工具价值,而不顾权力的终极价值,忽视本应承担与履行的责任,从而导致权责失衡.在大学内部权力运行过程中也存在类似问题,党委权力、行政权力以及学术权力的行使主体都有可能将主要精力与时间放在诸如硬件设施、基地数量、科研经费、论文数量等易于多出成绩、快出成绩且方便考核的工作上,而对诸如文化建设、人才培养、科研质量以及社会贡献等收效慢、难度高、难以量化但却是大学发展基础与根本任务的工作关注不多、重视不够.实际上,这是一种更深层意义上的权责失衡.可喜的是,当前教育部正在开展的“五唯”清理专项行动,对解决这一问题具有重要的促进作用.
总而言之,大学内部权力运行过程中产生的权责疏离与失衡是共时交织、相互嵌套的,从而导致大学内部权力运行的失范与异化问题,而厘清权责疏离与失衡的表现形态与根源,有助于构建科学合理有效的大学内部权力运行制约与监督机制.
三、权责统一：大学内部权力运行制约与监督机制的构建
权责统一是对权力与责任之间理想关系形态的应然描述,也是构建大学内部权力运行制约与监督机制的基本价值取向.然而,基于权责统一的视角构建大学内部权力运行制约与监督机制,却是一项复杂的系统工程,既需要明确权责主体,又需要完善责任追究机制,还需要强化*建设.
（一）明确权责主体
以建立与完善现代大学制度为契机,明确大学内部权责主体,从而构建科学合理的权责关系,是构建权责统一的大学内部权力运行制约与监督机制的前提.具体来说,明确权责主体,可以从三个层面来进行.首先,从大学基本组织形式的角度来看,明确权责主体就是从制度的层面将校级、院级以及系级三者之间的权力大小与幅度和责任多少与范围进行明确规定与合理安排,使大学内部权力及其责任在实际运行过程中有章可依、有据可查,从而规避权力的任性枉为和杜绝责任的扯皮推诿,最终促进大学内部权力与责任在校、院、系之间,形成有机衔接、有序运行的良好局面.其次,从大学内部权力基本构成的角度来看,明确权责主体就是从制度层面对党委权力与党委责任、行政权力与行政责任以及学术权力与学术责任的边界与幅度做出明确规定,从而实现大学内部权力运行与责任承担的制度化与规范化,即形成归口管理、分工明确、相互合作的理想局面.最后,从大学内部权力运行过程的角度来看,党委权力、行政权力以及学术权力运行过程中都存在决策、执行以及监督等事务的分工,所以明确权责主体就是从制度的层面将党委权力、行政权力以及学术权力运行过程中的决策权、执行权以及监督权与相应的决策责任、执行责任以及监督责任加以明确,从而实现谁决策谁负责、谁执行谁负责、谁监督谁负责,坚决杜绝决策、执行以及监督之间的权责疏离与失衡.
（二）完善责任追究机制
完善责任追究机制建立在权责主体明确基础之上,包括问责与追责两个方面.完善责任追究机制既是构建与完善现代大学制度的题中之义,也是构建权责统一的大学内部权力运行制约与监督机制必不可少的环节.“责任和问责要素的引入在权力制度体系的设计中是如此的重要,以至于它会从根本上决定着权力制度体系的有效还是失灵.”［9］简单来说,完善责任追究机制就是通过明确责任、法定责任和追究责任,实现对权力运行进行制约与监督,从而形成权责统一的理想形态.具体来说,完善责任追究机制可以从两个方面共同推进.一方面,要建立内部责任追究与外部责任追究相结合的机制.建立内部责任追究机制就是要求大学自身要完善责任追究体系,健全责任追究程序与制度,重视与加强责任追究工作.建立外部责任追究机制就是要完善行政问责、法律问责以及社会问责（包括道德问责）,构建完善的外部问责体系.并且,内外部责任追究机制之间应相互衔接、协同运作,从而形成完善的大学内部权力运行的责任追究机制.另一方面,要建立全程责任追究机制.即要将责任追究贯穿到大学内部权力运行的全过程之中,有两层含义：一是以具体事务为主轴,按照谁决策谁负责、谁执行谁负责、谁监督谁负责的基本思路,沿着决策权、执行权、监督权的行使过程而进行问责与追责,将责任追究贯穿到事务流的全过程之中；二是以具体责任主体为责任追究对象,即只要是权力行使主体出现了失责行为,不管其升迁调任离休,都要追究责任,实现终身问责.需要说明的是,责任追究机制内在地包括救济机制,也就是要为那些被追究责任的主体提供申诉的渠道,并为错误的追责行为提供相应的弥补措施.
（三）强化责任*
从制度的角度对权责进行明确与划分,对权力的运行和责任的承担进行规范与保障,对失责进行追究与惩处,都是实现权责统一不可缺少的重要环节,但这只是解决权力失范与异化问题的外在条件.实践证明,制度有时候是无效的.“如果当政者腐败不堪,无道,即使有着再好的法律制度,再健全的权力制约机制,也无法起到对当政者的约束作用.”［10］而且,制度有时候会产生副作用.制度对权力的规制,容易使权力行使主体不敢、不愿、不想运用手中权力,从而产生懒政怠政的问题.由此看来,外在因素只是影响权力与责任关系问题的一个维度,并不是问题的全部.为此,还应关注与重视权力行使主体自身的责任*建设,这对实现权责统一具有不可替性.因为,现实的有限理性的人,才是权力运行与责任承担的最终主体.加强责任*教育,主要就是培养与提升权力行使主体对与权力相伴而来的责任的认识、选择与履行意识,促进权力行使主体更加积极地行使权力,更为主动地承担与履行责任.正如同志所强调的那样,“干部就要有担当,多大担当才能干多大事业,多大责任才会有多大成就.不能只想不想干事,只想揽权不想担责,想出彩不想出力”.我们所说的加强责任*教育,就是要培养权力行使主体形成正确的权责意识,培养愿担当、敢担当、能担当的管理队伍.
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（责任编辑：赵晓梅；责任校对：徐治中）
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