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2018年2月4日,指导“三农”工作的第15份一号文件《国务院关于实施乡村振兴战略的意见》出炉,围绕党的十九大报告提出的实施乡村振兴战略,全面分析“三农”工作面临的形势和任务,研究实施乡村振兴战略的重要政策并进行部署.
“2018年是实施乡村振兴战略的元年.2018年一号文件是乡村振兴的启动文件.”农业部农村经济研究中心主任宋洪远告诉《经济》记者,乡村如何振兴是方法论问题,即如何实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕,以及精准脱贫的总要求.与2005年新农村建设提出的“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理”相比,二者是变与不变、继承和发展,持续性和创新性的问题.
三令五申重视“三农”初心不改
实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代“三农”工作的总抓手.
全国政协常委、经济委员会副主任,农村工作领导小组原副组长兼办公室主任陈锡文向《经济》记者表示,乡村振兴战略是在对中国国情和当前经济社会发展的阶段性特征做了深入分析后做出的重大判断,也是今后的重大发展战略.“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,而这种发展的不平衡不充分最突出的体现就在农村.因此,在实现现代化强国的目标过程中,始终坚持把解决好‘三农’问题放在重中之重的位置,是非常必要的,这正是提出乡村振兴战略的重要背景.”
陈锡文表示,中国是一个农业大国,也是一个农民大国,党在建国之初就提出要实现中国从农业国向工业国的转变.随着这一过程的持续推进,中国“三农”面貌发生了巨大变化,产生了很多意义深远的影响.特别是党的十八大以来,以同志为核心的党坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,贯彻新发展理念,勇于推动“三农”工作理论创新、实践创新、制度创新,我国农业农村发展取得了历史性成就、发生了历史性变革,为党和国家事业全面开创新局面提供了有力支撑.
当前,中国发展正处在一个重要的历史交汇点：到2020年,要实现全面建成小康社会；到2035年,基本实现社会主义现代化；到本世纪中叶,建成富强文明和谐美丽的社会主义现代化强国.
“当前,仍可以非常明显地感受到,农业在四化同步发展中还是一条短腿,农村在全面小康建设中还是一块短板.”陈锡文表示,现代化进程不能忽视“三农”,屡次提出要实施乡村振兴战略,实际上是在提醒我们：由于中国的特殊国情,由于中国在未来二三十年发展中的阶段性特征,在我国的现代化进程中绝不能忽视农业、忽视农村、忽视农民.
陈锡文认为,中国农业的现代化,注定必须走一条中国特色的农业现代化道路.“十九大报告里面,尤其是乡村振兴方面,总书记在讲话当中用了一个‘小农户’,虽然没有展开讲,我相信背后有非常深刻的内涵.”第一,说明中国迄今为止仍然是一个小农户为主的基本框架；第二,在中国未来的工业化城镇化、现代化进程中,小农户将长期存在,这是中国的一个基本现实.
最大亮点党领导“三农”工作更具体
在一号文件中,“坚持和完善党对‘三农’工作的领导”为乡村振兴提供制度保障.宋洪远认为,这部分的阐述既具体又有较强的操作性,是一号文件最大的亮点.譬如,一号文件提出建立实施乡村振兴战略领导责任制,实行统筹省负总责市县抓落实的工作机制.党政一把手是第一责任人,五级书记抓乡村振兴,以及建立市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核制度,将考核结果作为选拔任用领导干部的重要依据等.
“以往一号文件,党对‘三农’工作的领导只有一两段表述.今年则具体到完善党的农村工作领导体制机制、研究制定中国农村工作条例、加强‘三农’工作队伍建设、强化乡村振兴规划引领、强化乡村振兴法治保障、营造乡村振兴良好氛围等六项事宜.这也体现了十九大精神：坚持党对一切工作的领导,确保党始终总揽全局、协调各方.”宋洪远如是说.
与过去的新农村建设相比,乡村振兴战略的治理体系有三大不同之处：一是,新农村建设主要讲管理,集中在自治方面.乡村振兴是自治、法治、德治相结合.二是,在治理的内容和方面比过去要丰富、全面,不光要治理还要治理有效.三是,后者提出“依法治村”和“平安乡村”的理念.“依法治村”是针对农村干部缺乏以法治思维管理农村事务,居民存在法律意识淡薄,以及违法现象需要专项治理等现象.此外,“平安乡村”是针对铲除村霸、黑恶势力等目前农村存在的突出问题.“乡村振兴是一个长期的战略任务,但是也要立足当下的重点、热点问题,循序渐进地推进乡村振兴战略.可以说,在治理有效上,体现了当前和长远、近期和远期相结合的问题.”
落到实处 7路活水开源引资
实施乡村振兴战略,必须解决钱从哪里来的问题.文件第十一条“开拓投融资渠道,强化乡村振兴投入保障”明确指出,要健全投入保障制度,创新投融资机制,加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局,确保投入力度不断增强、总量持续增加,从确保财政投入持续增长、拓宽资金筹集渠道、提高金融服务水平三方面详细阐述.
文件强调,建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度,公共财政更大力度向“三农”倾斜,确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应.并提出要加快设立国家融资担保基金,强化担保融资增信功能,引导更多金融资源支持乡村振兴.切实发挥全国农业信贷担保体系作用,通过财政担保费率补助和以奖代补等,加大对新型农业经营主体支持力度.加快设立国家融资担保基金,强化担保融资增信功能,引导更多金融资源支持乡村振兴.但文件也强调,应规范地方政府举债融资行为,不得借乡村振兴之名违法违规变相举债.
对此,农村工作领导小组办公室主任韩俊表示：“文件要求确保公共财政更大力度向‘三农’倾斜.要加快建立涉农资金整合的长效机制,发挥财政资金‘四两拨千斤’作用.此外,农村金融要回归本源,要坚持农村金融改革的正确方向,健全符合农业农村特点的农村金融服务体系,农村金融机构要为乡村振兴提供多元化、多样化的金融服务,要把金融资源配置到农村经济社会发展的关键领域和薄弱环节.”
在拓展资金筹资渠道方面,文件特别提出要调整完善土地出让收入使用范围,进一步提高农业农村投入比例.严格控制未利用地开垦,集中力量推进高标准农田建设.改进耕地占补平衡管理办法,建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略.推广一事一议、以奖代补等方式,鼓励农民对直接受益的乡村基础设施建设投工投劳.
值得注意的是,文件特别提出要提高金融服务水平,抓紧出台金融服务乡村振兴的指导意见,对某些银行提出具体要求：加大中国农业银行、中国邮政储蓄银行“三农”金融事业部对乡村振兴支持力度.明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位,强化金融服务方式创新,加大对乡村振兴中长期信贷支持.此外,推动农村信用社省联社改革,保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定,完善村镇银行准入条件,地方法人金融机构要服务好乡村振兴.
文件指出,支持符合条件的涉农企业发行上市、新三板挂牌和融资、并购重组,深入推进农产品期货期权市场建设,稳步扩大“保险+期货”试点,探索“订单农业+保险+期货(权)”试点.
农村工作领导小组副组长、办公室主任唐仁健表示,今年一号文件提出了很多撬动的机制和办法,大体包括七类.“一是政府和社会资本合作,也就是大家很熟悉的PPP.二是实行以奖代补.你干了,我以奖的形式代补贴.三是贴息,对贷款进行贴息.四是建立担保机制.去年已经建立了担保体系,各省份基本都建立了,现在向市县一级延伸.还有其他渠道、其他行业,也可以建立涉农的担保体制.五是建立风险补偿基金,主要是考虑贷款银行出现风险时怎么给他们一定的补偿.六是设立各类农业农村发展的投资基金.投资基金现在很多行业很热,但是农业领域相对比较少.七是加大政府债券,特别是专项债券,加大对地方农业农村基础建设项目的支持.”
“根据部署,下一步还要出台关于金融服务乡村振兴的指导意见,起草金融服务乡村振兴的考核评估办法.要通过这些政策性文件把金融服务乡村振兴落到实处.要创新政策机制,把土地增值收益这块‘蛋糕’切出更大的一块用于支持脱贫攻坚和乡村振兴.”韩俊表示.
汇聚力量打破人才瓶颈制约
“美国有不少大学建在小镇上,比如哈佛大学,就位于波士顿的一个小镇.”与发达国家相比,我国高等教育资源存在城乡不均衡的现象.从乡村振兴的角度来看,并不意味着把所有的大学都搬到乡村.宋洪远认为,在乡村振兴战略与新型城镇化战略协调推进的过程中,要重点关注乡村振兴,也就是“补短板”“强弱项”.同时,发挥工业化对农业现代化的支撑作用,城镇化对农村现代化的带动作用.所以,要把城市的公共资源向乡村覆盖,把城镇的基础设施向乡村延伸,把工业化成果、城镇化的成果运用起来,支持乡村振兴.总书记所言的“重塑城乡关系,走城乡融合发展之路”,也是乡村振兴的重要路径.
实施乡村振兴战略,必须人才瓶颈制约.因此,要汇聚全社会力量,强化乡村振兴人才支撑.宋洪远认为,一方面要培育乡土人才,比如新型职业农民、农村专业人才队伍,这依赖于农村基础教育的普及和农村居民文化素质的提高；另一方面是吸引、鼓励、引导城市人才下乡,如企业家、咨询服务师（律师、会计师）等.他们不一定要在农村办相应的机构,但这些行业的服务应向农村延伸.“其中,还有一个大政策值得关注,就是允许符合条件的公职人员到农村任职.”
然而,如何加强本土人才培育？如何留住外部人才？也是“强化乡村振兴人才支撑”的难点.中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员刘合光告诉《经济》记者,在培养本土乡土人才方面,可以采取如下三项对策.第一,通过外来人才“传帮带”,培育好后备队伍,这批后备人才主要培育模式,就是“干中学”；在外来人才退出后,由这一批乡土人才顶上,继续从事乡村振兴事业,成为推进乡村振兴的第一批本土主力军.第二,通过定向培养、职业教育等手段,促进乡土人才脱产到专门大学和学院接受专业教育,提升其理论水平和专业技术能力,这种培养模式,就是“脱产学”；他们学成后回归乡村,以所学专业指导和从事乡村振兴事业,成为推进乡村振兴的第二批本土主力军.第三,筛选和提拔乡土从事乡村产业的各类优秀才俊,集中展开乡村振兴相关理论和技能的短期培训,这种培养模式,就是“选拔学”；他们经过短期速成后回归乡村引领乡村振兴事业,成为推进乡村振兴的第三批本土主力军.
在一段时期内留住外部人才,让他们在乡村振兴中发挥作用.刘合光建议采取三项对策：一是各级政府建立有效激励机制,鼓励社会各界投身乡村建设,加强对下乡组织和人员的管理服务,使之成为乡村振兴的建设性力量；二是具体乡村要为主动支持并参与乡村振兴的各界人才以及乡村自主引进的各类人才,做好生活工作服务,给予合适待遇,以乡情乡愁为纽带,促进双方建立稳固的合作情谊,以乡村振兴事业为纽带,增强外来人才的获得感和成就感；三是针对以协议方式引进的外部人才,要强调合作理念,更要发挥市场在资源配置中的决定性作用,强调契约意识,让人才凭借资金、科技、创意、技术等生产要素依法按照契约约定获取应得的合作效益.
“当农村的生态环境变好了,良好的宜居环境本身就是吸引人才的有利条件.”宋洪远认为,只要有氛围、平台就会吸引人才去到乡村,就像当年建设海南岛一样.乡村振兴是一个长期、动态的过程,不能静止、孤立地看待它.也正如总书记所言：“乡村振兴要科学规划,注重质量,从容建设,不搞运动.”
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如何突破宅基地“三权分置”改革难点？
一号文件提出,除了完善农村承包地“三权分置”制度,还要探索宅基地“三权分置”改革.中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员刘合光告诉《经济》记者,这是一种“还权赋能”的策略,城乡发展不同步在资产和产权上的秘密,缩小城乡居民在土地和房屋权能方面的巨大差异；终极目标是通过搞活农村宅基地使用权市场,增加农民资产性收入,促进农民富裕,推进乡村振兴.
未来,突破宅基地“三权分置”改革难点,可采取三大措施：
第一,加快立法,制定规则,依法依规,化解宅基地“三权分置”改革中存在的利益纠纷.
第二,合理设置宅基地“三权分置”改革的边界.要严格设置底线边界,必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线.
第三,为宅基地“三权分置”改革配置强劲动力.在党的领导下,要通过宣传、教育、动员和组织,让农民理解、接受并积极行动起来主动推动宅基地“三权分置”改革；此外,让市场参与者积极成为宅基地使用权流转的交易主体,主观上追求自身利益,客观上促进宅基地“三权分置”改革,最终与集体、农户一起享受这项改革的成果.
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