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成立国务院金融稳定发展委员会,是在过去金融监管分工的基础上,强化各自责任,同时补齐短板,应是一个成本较低、风险较小的改革方案
□徐洪才
2017年7月14-15日召开的全国金融工作会议的最大亮点是设立国务院金融稳定发展委员会.成立国务院金融稳定发展委员会有三个宏观背景.
三个背景
第一个背景,在过去九年多应对国际金融危机过程中,从美国金融危机到新兴经济体受到冲击,再到欧洲发生主权债务危机,国际社会对金融危机的危害性记忆犹新.最近两年,大家担心美联储加息,新兴经济体可能会因资本外逃而受到冲击.实际上,国际金融界已经形成一个共识,就是宏观审慎政策框架是必不可少的.过去,金融监管主要是集中在微观审慎方面.比如,过去几年中国银监会不遗余力地推进实施《巴塞尔协议Ⅲ》,对微观金融机构监管越来越严.但是,微观金融机构行为有一个特点,即顺周期性——当经济上行的时候,众人拾柴火焰高,火越烧越旺；但在经济下行的时候,它可能釜底抽薪,使得经济雪上加霜.经济下行时,金融机构都预期风险加大,因此要收紧信用.它们这样做是正确的,是理性选择,但是,大家都这么做就错了,个体的正确行为加在一起就错了,这是“集体谬误”.个体顺周期行为具有危害性,这就需要宏观审慎政策发挥作用,进行逆风向调控,熨平周期性波动.
宏观审慎主体是谁呢？实际并不明确.有一种呼声是由央行承担.一般来讲,央行作为最后贷款人,在防范系统性金融风险方面有绝招,就是在必要时可以“无限”印制钞票.美国经济学家萨缪尔森曾经讲过：货币当局调控经济,如同驾驭一匹烈马,当马快速前行时,拉紧缰绳,马立刻停下.也就是说,当经济过热出现,此时紧缩货币,经济会立即降温.但当经济低迷,或者马停滞不前时,你放松缰绳,策马扬鞭,此时,马要么前进,要么原地踏步.这意味着,央行总是偏好多开闸放水、多投放货币.常言道,覆水难收,钱投下去了,流到各个行业、各个经济环节里,回笼起来是很难的.
现在,美联储计划缩表,即把过去在金融危机时期买的按揭贷款抵押证券（MBS）逐渐清理掉.这些都是长期债券,现在要逐步回归到对短期利率的调控.正常情况下,央行资产负债表应以持有短期国债为主,即以流动性比较好的资产为主,央行调控短期利率,通过有效传导,影响企业投资和居民消费.但这并不意味着,未来五到十年美联储资产负债表一定要缩减到多少,比如缩掉50%,这其实很难有准确答案.但有一点是清楚的,就是通胀率、失业率看得见、摸得着,这些政策目标必须维持在合理范围内.如果政策收得太紧了,就会出现通货紧缩；或者在缩表过程中,未采取“对冲”或“平滑”性措施,对货币市场造成巨大冲击,这肯定也是不行的.
毫无疑问,宏观审慎政策的实施任务就落在央行身上.最近两年,中国央行尝试建立宏观审慎评估（MPA）体系,但是还很不完善.因此,要加强央行宏观审慎和防控系统性金融风险的责任,这是针对过去“一行三会”体制存在的弊端,即四个部门平起平坐,央行缺乏政策工具.比如,对银行体系而言,微观审慎监管的权力和责任都在银监会手里,央行没有什么抓手.
第二个背景是,近年来中国经济的一些潜在风险、局部性风险开始显现.比如,企业债券违约风险和股市异常动荡发生在2015年年中,外汇市场的汇率波动和资本外流以及经历“811”汇改,也是2015年的事.去年底,华尔街有关人民币汇率将大幅贬值的呼声很高,但在今年元旦之后我们稳住了市场.还有地方政府债务风险,目前总体风险可控.中国和地方政府公共负债与GDP比率在60%左右,但对一些“或有”负债,缺乏确切估量.前几年,通过债务置换和落实《预算法》,一些短期债务得到展期,地方政府预算硬约束机制也逐步建立起来.再就是互联网金融领域,通过去年一年整顿,今年P2P互联网平台总算是风平浪静了.还有影子银行,前几年非标准化资产管理和理财产品快速膨胀,实际是抬升了全社会无风险收益率水平,这种无风险收益率上升和整个经济下行、投资回报率下降相矛盾,增加了潜在系统性风险,引起了高层关注.
去年底,经济工作会议就金融工作讲了三句话：一是要把防控金融风险放在更加重要位置；二是主动释放和引爆一些风险点,不能任其扩散、传染；三是守住不发生系统性金融风险底线.按理,这次全国金融工作会议应在年初召开,但上半年有一个更重要的会议,就是5月份的“一带一路”国际合作高峰论坛,因此就拖到7月份,再往后就没有时间了,因为9月份要召开金砖国家领导人峰会,后面还有十九大,7月份召开是合适的时机.
第三个背景,过去分业经营、分业监管的金融体制暴露出两个弊端,一个是监管套利,一个是监管真空.首先,由于“一行三会”政策松紧不一,规则不一,有空子可钻,市场主体便从中投机,这就是监管套利.过去,保监会对某些保险产品,有意无意放松了监管,任其快速发展,后来出现一些保险公司在资本市场兴风作浪.“屁股指挥脑袋”,大家都看重自己的一亩三分地,倾向于将自留地这块蛋糕做大.监管真空大家也看到了.2015年上半年,场外配资很多,是造成股指快速上涨的幕后推手,银行和非银行金融机构都有广泛参与.但是,场外配资到底有多大规模,监管部门心中没数,也没有相应规则,银监会不管,证监会又管不住,这就是监管真空.所以,要加强金融监管协调,补齐监管短板.
思路
解决上述问题,有几个思路.其中之一,就是*重来,搞一个“超级央行”,回到原来大一统时代.20世纪90年代中期,还没有“一行三会”的概念,银行、证券、保险监管职能都在央行,那时有人把中国人民银行戏称为“中国人民‘很行’”,就是这个意思.实际上,分业经营、分业监管是从20世纪90年代末开始的.1997年第一次全国金融工作会议形成基本框架,当时正好发生亚洲金融风暴.其实,中国金融改革肇始于20世纪70年代末,首先是人民银行从财政部分离出来,然后是专业银行成立,中国银行、建设银行、农业银行、工商银行先后独立,各就各位.现在大家业务有些雷同,那时分工定位是不一样的,建设银行搞基建项目,农业银行服务农业,中国银行管外汇,工商银行服务城市工商企业.20世纪90年代初,成立三家政策性银行,把商业性业务和政策性业务分开,后来开始实行分业经营、分业监管.1992年深圳股票市场发生“8·10”事件,促使成立中国证监会,20世纪90年代末成立中国保监会,最后在21世纪初成立中国银监会.但是,2002年召开第二次全国金融工作会的时候,中国已经加入世贸组织,背景不同了,已经度过亚洲金融风暴之后三四年调整的苦日子,外贸和经济发展开始蒸蒸日上了,这时讨论的主要议题是国有银行改革.
到了2007年初美国发生次贷危机,中国召开第三次全国金融工作会议,仍然坚持分业监管,但防范风险开始引起关注.2012年,经历4万亿元基建投资,在2008年国际金融危机之后世界经济又遭遇2010年、2011年的欧洲主权债务危机,那时在讨论人民币国际化、利率市场化、汇率市场化等问题.可以说,不同时期主题是不一样的,但有一个不变的主题,就是加强金融监管,中国一直坚持分业经营、分业监管体系.
1999年,美国出台《金融服务现代化法案》,搞混业经营,结束了1933年《格拉斯-斯蒂格尔法案》确立的分业经营、分业监管体制,但它仍然是在金融控股公司平台下搞的,中间有防火墙,这和欧洲全能银行体制不一样.后来大家看到,在“9·11”以后,美国搞资产证券化,美联储实行过度宽松货币政策,从次贷危机演变成金融危机等.与此同时,中国也在总结经验和教训.一方面,中国坚持分业监管,另一方面,资本账户对外开放还是比较稳健的,有了这道安全防线,外部冲击基本上影响不大.1997年亚洲金融危机时如此,2008年国际金融危机时也是如此.
在“一行三会”框架下补短板
综合以上分析,我们看到三点：一是中国经济运行自身暴露出了一些风险点,有必要加强金融监管；二是由于监管协调性不够,出现了监管真空、监管套利等问题,需要解决；三是总结金融危机教训,国际社会形成共识,要强化央行宏观审慎和防控系统性金融风险的责任.有了这三个背景,这次全国金融工作会议提出建立国务院金融稳定发展委员会.当前经济工作的基本方针是稳字当头、稳中有进,因此,在“一行三会”框架下补一下监管短板,应该说成本最小,冲击也最小,且能立竿见影.这就意味着,金融稳定发展委员会应该不是一个实体部门,办公室设在央行,其实是强化央行领导地位.与此同时,国务院领导同志兼任主任,搞一个很精干的工作班子,无需设立庞大的机构.
实事求是地讲,“一行三会”实行专业分工,仍然行之有效,因为金融是一个“技术活”,分工不清不利于做专做精.强化金融监管,有几句话很有意思,就是建立“有风险没有及时发现就是失职,发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃的监管氛围”.众所周知,中国人喜欢层层汇报工作,例如2015年资本市场出现异常波动时就是这样.凡事都要等政治局开会做决定,这个时候市场已经一溃千里、一塌糊涂了,这样的执行力实在是太差了.因此,金融监管中要着力解决失职和渎职问题.此次金融会议提出建立金融风险早发现、早干预机制,这一点很重要.其实,有风险并不可怕,金融工作就是和风险打交道的,就像癌细胞一样,每个人身上都有,但是早发现、早治疗就没事,就不会演变成金融危机.我一向认为,防控金融风险,重要一点,要先发制人.孙子曰,“上兵伐谋,不战而屈人之兵”,这非常重要.即便是要做事后诸葛亮,也不可以匆忙应对.以预防为主,就是要建立风险预警机制和早期干预机制；同时,一旦出现危机苗头,一定要有预案,包括上中下三个对策,做好压力测试、情景分析,不打无准备之仗.
这次全国金融工作会议之后,“一行三会”本身的监管责任不是削弱,而是加强了,工作要求更高、更严.因此,协调性也增强了.这里的协调主要指重大政策协调,要及时沟通情况,做到信息共享；要对重大金融改革方案进行深入研究,不要匆忙推出.过去在这方面是有教训的,如新股发行注册制、熔断机制等.但是,要坚持市场化改革方向不动摇,让市场在金融资源配置过程中发挥决定性作用,同时发挥好政府作用.发挥政府作用,就是要“稳字当头”.
总之,成立国务院金融稳定发展委员会,是在过去金融监管分工的基础上,强化各自责任,同时补齐短板,应是一个成本较低、风险较小的改革方案.否则,如果*重来,大家都忙着找自己的位置,国家金融体系可能就乱套了.当然,此项改革效果如何,尚需进一步观察.
（作者为中国国际经济交流中心副总经济师）
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