建国以来地方政府绩效评估价值取向的演进、缺陷与其完善,本文是绩效评估类有关论文范文资料和价值取向和绩效评估和建国以来类硕士论文范文.
绩效评估论文参考文献：
威廉·邓恩认为,“绩效评估包含两个相互关联的方面：一是采用各种方法监测公共政策的运行结果,二是应用某种价值观念来评定这些结果对个人、团体及社会的价值”[1（] P435）.由此可见,绩效评估兼具价值意义和工具意义的双重作用.令人遗憾的是,我们为了谋求操作与管理的简单化和便捷性,往往把评估简单地视为是政府管理的技术手段,对其工具意义重视有余而对价值意义关注不足.这种狭隘的评估视野限制了评估者对绩效评估价值定位的理性思考,使得相应的制度战略性不足,进而限制了其整体效应的发挥.鉴于此,本文试图聚焦政府绩效评估的价值取向,回顾梳理建国以来我国地方政府绩效评估制度的生发过程,重点剖析现有评估制度的价值缺陷,以期为当代中国构建完善的绩效评估制度、优化地方政府的行为提供理论依据和价值参照.
一、建国以来地方政府绩效评估价值取向的演进历史制度主义的代表人物之一斯坦默曾提出,“在不同的历史时期是不同的制度在起作用”[2]（P279）.如果以改革开放为界,对建国以来我国绩效评估制度的发展历程进行历史分期的话,我们会发现在不同的历史阶段,我国的绩效评估制度也表现出不同的考核模式和考核标准.整体而言,“改革开放以来地方政府绩效评估制度最实质性的变化是评估标准的变化,即地方政府及其官员在任期内的经济绩效取代了过去的政治忠诚”[3（] P91）.究其原因,主要是源于党的十一届三中全会的重大决策,即将全党的工作重心由原来的阶级斗争转向经济建设.伴随着经济改革的日益深化,经济绩效相应成为影响干部仕途升迁的重要指标.
（一）改革开放之前的“忠诚——服从”式考核模式
自1949 年建国至1978 年的29 年时间里,在东西方保持“冷战”的态势下,中国政府一直把战争与革命视为时代的主题,同时,受“左”的思想的影响,政府长期重政治统治,轻社会管理；重阶级斗争,轻经济建设[4（] P64）.在这种情况下,政府追求的首要目标是意识形态领域的绝对优势和政治利益的最大化,从而保障社会主义政权在资本主义阵营压力下的生存、稳定、巩固和发展.
鉴于实现政治利益最大化和意识形态斗争胜利的目标的需要,新中国在国家建设道路的选择上,确立了一套权力垄断下的全能型政府体制和高度集中的计划经济体制.在该体制下,经济发展和社会公平都要让位于政治利益.与此同时,各级政府自上而下均服从国家计划配置大局.地方政府作为政府的派出机构和政令的执行机构,严格遵守“全国一盘棋”的原则,忠实地服从并执行的经济与行政指令.因而,这一时期的政府管理具有某种任务式、运动式特征.
政府间“命令——服从”的关系模式,决定了政府将政治忠诚作为考核地方的首要指标,即地方政府能否严格贯彻落实的路线、方针、政策,完成上级政府所交代的任务和计划.这一时期的绩效考核,基本不存在各政府绩效水平高低的可比较性及竞争问题.因而,政府绩效评估更多地不是表现在组织层面而是个人层面,即对地方官员的考核任用强调“德才兼备”、“任人唯贤”.与之相关的法规、政策主要见于1949年的《关于干部鉴定工作的规定》,1964 年的《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》,以及1979 年的《关于实行干部考核制度的意见》等[5].这一时期的政府绩效考核模式,我们称其为“忠诚——服从”式考核模式.
“忠诚——服从”式考核模式反映了特定历史条件下的政治需求,但这种考核模式存在着先天的不足.首先,它是一种自上而下的单向考核机制,地方政府能否获得上级的认可取决于其绝对服从和严格执行上级指令的程度,由此大大限制了地方能动性与自主性的发挥.其次,考核机制中的奖惩缺乏制度化保证和明确标准,使得地方政府及其官员多盲目服从而少理性判断,能动性不足且“唯上是从”的行为倾向日趋明显.再次,考核标准务虚化、单一化,一味强调精神尤其是政治激励而忽视物质激励.这种片面激励所导致的结果,便是“实际工作中‘重思想轻行动’‘重精神轻物质’和‘重政治轻经济’”[6（] P274）的行为倾向.（二）改革开放之初的“忠诚——政绩”式考核模式1978 年,党的十一届三中全会作出了“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”[7（] P16）的重大决策.政府职能重心的转移,使得地方政府的考核相应由“忠诚——服从”模式转向“忠诚——政绩”模式.在随后的实践中,从到地方自上而下的层层经济目标责任制（主要形式是总产值增长率）逐渐成为“以经济建设为中心”这一战略方针的体现和推动经济发展的主要手段,经济增长成为衡量地方政府工作绩效的主导性刚性指标.
在这一时期,政绩在政府考核与干部选拔中的重要地位日益凸显出来.自1979 年中组部《关于试行干部考核制度的意见》设立“德能勤绩”的考核体系以来,政绩考核逐步得到越来越多的重视.之后,《县（市、区）党政干部年度考核方案》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案》相继出台,干部政绩考核的量化指标体系进一步趋于明晰.①1995 年发布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》更是明确规定：选拔任用领导干部必须坚持“群众公认、注重实绩的原则”,考核更加规范化、系统化.可见,这一时期绩效考核的“忠诚与服从”原则正逐步被“政绩优先”所取代.
为了保障“忠诚——政绩”原则在实践中的贯彻落实,这一时期的政府组织绩效评估主要围绕“经济目标责任制”来展开.“经济目标责任制”最初主要应用于国有企事业单位,之后其理念和原则被政府部门所采用,并主要适用于各级行政首长.其具体实施方法是将总目标分解、具体到各个工作岗位,针对各个工作岗位考核目标的完成情况.因现代政府均实行行政首长负责制,所以实践中把对政府机构和部门的考核与对行政首长的考核结合了起来[8（] P56）.“经济目标责任制”涵盖了政府机关和国有企业,使得国家和社会在其导向下掀起了经济建设的浪潮.
这种“忠诚——政绩”式的考核模式确立了比较明确的评价标准,使组织和个人能够对风险和收益有更准确的预测,从而大大降低了制度的不确定性,地方行为选择更趋于理性化.在明确目标的直接刺激下,各级政府和官员表现出前所未有的政绩热情并相互展开激烈的竞争.但是,其所采用的“经济目标责任制”是计划经济体制在一定程度上的延续,仍未走出“全能政府”的思维模式.国家和政府直接参与到微观经济运行中,并通过与市场的紧密结合和自上而下的政治控制,迫使全社会为实现层层分解的战略目标而你追我赶,由此催生了诸多不合理的社会现象.
（三）分权化改革之后“GDP”式的考核模式
20 世纪90 年代中后期的分权化、市场化的行政体制改革,在我国改革开放的历史进程中有着分水岭的意义.尤其是1994 年的分税制改革,使与地方之间由行政性分权跨入了经济性分权,向市场经济迈出了关键性的一步.但这种分税制的内在机理是一种“权力主导型的分税制”,财权向上集中的同时事权却相对下移,即各级地方政府财政收入下降的同时财政支出却不断加大,由此各级地方政府开始面临巨大的财政压.这样,基于政绩考核和地方利益的双重压力,“经济目标责任制”的评估模式在地方政府层面呈现出更加强化的态势,其集中的表现就是“经济目标责任制”更为具体地负载GDP 单一指标.基于此,GDP 增长率成为各级地方政府绩效评估的关键甚至是决定性的指标,GDP 的增长也成为各级地方政府竞相追逐的主要工作目标.
关于以GDP 增长为导向的地方政府绩效评估在是否在中国广泛存在,我们既有大量来自文件的绩效评估的制度设计证明它的存在,也有日常观察的一系列现象和专家学者的理论研讨加以佐证.在地方政府绩效评估的实践中,尚缺乏一套统一的、适用于各级政府和各个部门的指标体系.就笔者目前所搜集到的文件①来看,囿于地方政府间实际情况的差异,各地、各级政府在对下级政府绩效考核具体指标的设计上,或许存在这样或那样的细节性差异,但无一例外地都将经济建设目标放在指标体系中的首位.更重要的是,经济绩效指标在每套指标体系中都占到了半数甚至过半数的分值或权重.而在衡量经济绩效的诸多指标中,最具显示功能的则是GDP 指标,这就使得各级地方政府越来越倾向于把目光聚焦于GDP 的增长.
不仅如此,我们还可以从地方政府领导的工作报告及地方政府的诸多实际行为中*出其隐含的内在价值倾向,即对经济绩效指标的偏爱.在众多地方政府的目标管理工作中,受到表彰和奖励的下级政府往往是在经济建设上取得显著绩效的政府.而其中所提及的经济绩效,也往往集中在财政税收增收和招商引资等方面,地方政府对经济绩效的偏好由此可见一斑.正因此,我们说GDP 指标在地方政府绩效评估的实践中实际上仍占据着主导地位,而其他指标则因无法塑造显著政绩而在某种程度上被忽视了.除此之外,大量事例也表明,地方官员往往热衷于强调其GDP、财政收入等相关经济指标的排名来展现地方发展的成果.上级政府一旦提出某个经济发展指标,下级政府便会层层加码、层层分解.由此,围绕GDP 指标而展开的比较和攀比便成为地方政府间竞争的常态.
如果说前文所述只是一些经验现象的话,那么众多学者的研究则可以为本文的论断提供理论上的佐证.如周黎安等学者通过系统分析1979 至2002 年间中国省级发展的数据,有力地验证了这样一个观点：“省级官员的升迁概率与省区经济绩效尤其是GDP 的增长率呈显著的正相关关系.……如果省区平均GDP实际增长率提高6 个百分点,那么,省级领导的晋升概率可提高2.4 个百分点,而权力中止的概率将下降3 个百分点”[3（] P92）.而这则进一步印证了本文的论断：在现行体制下,对地方政府及其官员的绩效考核是以GDP为导向的.
客观的说,这种以GDP 为增长为导向的绩效评估制度将经济发展绩效与官员政治晋升直接挂钩,在推动地方官员实施赶超型发展战略方面无疑发挥了巨大的作用.但同时我们也应清醒地认识到：这种激励机制往往因其强烈的功利主义取向而流于片面和简单化,进而造成急功近利的行为倾向.
二、GDP 式绩效评估的价值缺陷
总体而言,当前我国绩效评估制度最明显的价值缺陷在于：尽管理想状态的绩效评估要求政府同时履行经济发展与社会公平两方面的职责,但我国现行的评价体系却存在着明显的前重后轻的不对称状况.与此同时,向上显示上级政府所认可的政绩仍是各级地方政府及其官员的最主要的行为动机,“公众本位”的价值没有得到应有的重视.这些缺陷的存在,构成了现行绩效评估制度中深层次的不合理因素,进而成为误导地方政府行为的直接原因.
（一）经济价值泛化
根据多任务下的委托——*理论,如果只是基于一些可测度的指标设计激励策略,很容易导致*人的努力配置扭曲,即仅将精力集中于可测度的任务,而忽略不可测度但同样重要的任务.事实上,当前中国地方政府行为中所出现的诸多变异现象正是现行绩效评估制度设计不合理所造成的结果.
前文曾提到,受我国社会环境、发展观念与现实条件的制约,以GDP 为导向是我国现行绩效评估制度的核心特征.长期以来,各级地方政府绩效评估采取的是“政府本位”评估的模式,上级政府通常通过采用人均GDP、财税增长率、招商引资数量等经济指标来考核下级政府的绩效水平,指标设计表现出过度强调经济绩效、显性绩效和短期绩效的“泛经济化”趋向.更令人质疑的是,企业产值、利税等不该列入评估指标体系的生产性指标甚至也被纳入了评估体系.客观地讲,GDP作为当前我国绩效评估中的核心指标,其优点在于它能够较好地反映一个国家或地区经济发展的规模、速度和水平,但其弊端也是显而易见的,那就是：GDP往往只能反映经济增长的“数量”而无法反映增长的“质量”[9],更不能真实反映增长过程中所遭遇的分配不公等发展瓶颈.
政府绩效评估价值取向和评估指标的片面性所导致的直接结果是地方政府管理重心的倾斜.地方政府热衷于追求经济总量的增长,而忽视社会福利、教育人文、生态环境等公共物品的有效供给,最终导致了经济运行的低效率和社会群体间的利益冲突,进而制约了经济社会的均衡发展.而为了实现经济和财富的快速增长,地方政府甚至以市场主体的身份直接参与到微观经济活动中,上项目、办企业、引投资、圈地卖地,不仅破坏了市场经济的客观规律,而且在与民争利的过程中逐步丧失公共性,导致官民矛盾激化,政府公信力下降[10].总之,当前社会中存在的生态环境恶化、利益分配失衡、贫富差距加大、群体冲突加剧等问题,无一不与政府绩效评估经济价值泛化有着密切的联系.更进一步说,地方政府对GDP 增长的片面追求,意味着公共行政的、自由、公正和公共福利等基础性价值取向被市场的效率、效益等价值取向所取代,而这种以效率为导向的工具理性最终会使得公共行政活动走上“技术乌托邦”的歧途.
（二）公共价值缺失
众所周知,特定时期政府绩效评估指标体系的宗旨和价值取向必须与政府职能的合理定位相一致.在我国现有的政治行政体制架构下,政府管理应着力彰显“公共性”的价值取向和行为理念,并在实践中规范市场运行,提升公共服务水平与质量.相应的,政府绩效评估指标的设计也应着眼于考察政府服务能力和公众满意度的高低,并以此引导政府管理与服务向促进经济社会均衡发展、改善人民生活质量、增强公共服务能力的方向发展.但是,现有的政府绩效评估指标体系并没有协调好政府价值选择与公民利益需求二者的关系.相反,由于全能政府理念和行为惯性的影响,政府过多介入到市场领域和社会领域,地方利益、部门利益和个人利益被放大而政府绩效的公共性价值被虚化,进而扭曲了政府行为的价值取向和定位.
在现实生活中,一些地方政府、部门机构及官员为了获取较佳的绩效评估结果进而向上彰显政绩,往往会在必要情况下牺牲或挤压公共利益以实现自身利益的最大化.由于政府没有将公共服务、公共责任、公共利益置于其各项任务的中心地位,仅以促进经济发展作为政府公共服务的主要职能,使得本应由政府主导提供的服务项目严重缺位.特别是在公共教育、公共卫生和社会保障等领域的投入不足,严重制约了政府公共服务水平的提高.与此同时,由于政府过于强调效率而对社会公平价值重视不足,地区之间、群体之间和社会成员之间利益分配的公平性和均衡性难以得到有效保障,利益冲突的刚性化和对抗化趋势在所难免.
（三）公众主体价值被忽视
从合法性认同的层面讲,地方公众掌握政府绩效评估的主导权.作为政府权力的授予者和政府服务的消费者,地方公众有权评价政府工作是否有效、绩效如何.正如马克·霍哲教授所说：“只有让政策制定者和公众积极主动参与到业绩评估的过程中,评估的多重目标才能实现.”[11]在服务型政府被确立为我国政府管理体制改革的基本目标的背景下,政府的价值理念、职能定位、战略目标和服务方式都发生了重大变化,相应的,政府绩效评估的理念、主体选择及具体制度设计也要进行调整.也就是说,各级政府的绩效评估主体及其价值标准应趋于多元.这里的多元是指评估主体不仅限于上级政府和主管部门,社会公众、媒体以及其他组织在整个评估中也应起到重要的乃至主导性的作用.
然而,现实中我国地方政府的绩效评估却表现出明显的封闭式、单一化的特征.受我国传统集权体制的影响,政府公共权力集中统一而又自然封闭,使得当前我国地方政府的绩效评估在很大程度上仍限于政府内部,且多是自上而下的单向评估.在具体的实施过程中,政府绩效的评估与督察、政府官员的升迁与奖惩等更多取决于上级政府的评定.而广大社会公众和*组织由于其评估权利没有保障、评估参与途径堵塞,而在评估过程中难以真正发挥有效作用,主体价值更难以充分体现.
这样一种具有集权倾向和上级政府本位特色的绩效评估模式所造成的结果,是地方政府唯上而行的行为价值取向.由于绩效评估缺乏广大民众的参与和监督,这为政府行为偏离民众利益目标提供了可能,导致的结果常常是政府的“形象工程”、“政绩工程”泛滥.政府的政绩或许能获得上级的“好评”,民众的实际利益却未必能得到保障,某些行为甚至会背离民众的利益目标,导致人民不能真正分享到改革的成果.简言之,现行的地方政府绩效评估制度片面强调上级组织的评估作用,而忽视地方公众的主体价值,塑造了地方政府“唯上不管下”的行为取向,民众的利益诉求得不到有效保障,最终会削弱政府的合法性基础,引发社会的对抗和失衡.
三、地方政府绩效评估价值取向的完善
鉴于前文对GDP 式绩效评估的价值缺陷的反思,完善地方政府绩效评估的价值定位以优化地方政府行为模式、实现地方的有效治理就成为紧迫的任务.其首要目标,在于实现政府职能的有效履行和整体绩效的提高.而在中国的现行体制下,地方治理呈现出以政府为中心的权力主导型治理格局,地方政府自身的治理转型便成为优化政府绩效评估体系的关键制约因素,直接决定了评估价值体系得以完善的力度、方式和效果.
从根本上讲,地方政府应实现由“企业家型政府”向“政治家型政府”的角色转型.所谓“企业家型政府”,是指政府参与经济的程度较强,并在识别、解读市场环境的基础上,运用各种政治手段和政治资源创造性地实现经济目标的政府,其行为模式指向主要集中在市场领域,在市场经济运行中直接或间接地充当竞争主体,以提高经济效率、实现经济增长为目标.而所谓“政治家型政府”,则指政府参与经济的程度较弱,而主要作为社会公共事务的主体和公共利益维护者,其行为模式指向是更好地提供公共产品和服务,提高公民和社会的福利,以提升社会效率、维护社会公平为目标[12（] P311）.具体说来,我们大致可在政治、经济和社会三个层面为地方政府的绩效设定如下目标：
（一）地方政治绩效的合法性与公共性
政治绩效是对地方政府选择的治理政治价值与制度进行评价的重要标准,其目的在于衡量地方治理体系的构建是否满足了地方治理根本任务和实践行动的需求,由此指明在地方治理的模式下地方政治制度发展的取向和政治文明建设的目标[13]（P116-117）.总体而言,地方治理模式下的地方政治发展应具有合法性和公共性的取向,二者是一种相辅相成的关系.
1.政治绩效的合法性
合法性是指某种政治秩序被自愿认可和服从的价值和状态.政治合法性的获得从根本上依赖于国家与社会、政府与公民之间的良性互动关系的构建.一方面,随着地方公共事务的大量增加,利益群体的不断分化,地方政府只有坚守公共利益代表者的立场,最大限度地满足公众的利益需求,才能获得合法性的基础；另一方面,随着公民社会意识的觉醒,公民参与性的不断增强,社会自主治理能力的明显提高,必然要求地方政府向社会保持开放的回应性,主动吸引公民和各种社会组织参与到与自己切身利益相关的公共决策过程中,形成一种以政府为中心、各部门主动配合、社会力量积极参与的互动执行体系.这样既有利于维护公民的合法权益,又有利于与政府形成良好的监督制衡与合作关系,最终有助于增强地方政府政治绩效的合法性.在具体实施过程中,合法性可以通过地方治理过程中地方政府的公共政策、政府与社会的伙伴关系、公众的参与程度和满意度等指标体现出来.
2.政治绩效的公共性
作为塑造政府政治绩效的基本价值理念,公共性的首要作用就在于“为行政体系的存在和权威提供合法化的依据”[14].将公共性的理念落实在政府绩效评估体系及其行为模式的建构上,便体现为这样几个转变：由人治行政向法治行政的转变,由管制行政向行政的转变以及由免责行政向责任行政的转变.相应的,法治化、公开透明性和责任性便成为衡量地方政府公共性的主要指标.
具体说来,法治化的基本内涵是将法律作为公共行政管理的最高准则,政府权力的作用范围、力度受法律所制约.地方政府在治理过程中,应着力完善各项法律法规,设立政府行为的基本规则,保障公民参与的权利与渠道,从而推进地方法治建设的进程,净化地方治理的环境.公开透明性是保障公民行政参与权的前提条件,它要求和地方政府制定信息公开法案,向公民开放有关立法活动、法律议案、政策目标、政策制定与执行、公共预算与开支等方面的信息资源,以法律制度、程序保护公民的听政与质询权利,通过公共资讯信息的分享,实现公民监督政府行为和绩效、参与公共决策和公共事务管理的政治目标.责任性与回应性,主要考察地方政府对本辖区发展和公众多元需求的及时反应与满足能力,重点在于评价地方政府的危机管理能力和提供优质公共产品的能力.
（二）地方经济绩效的效率性与可持续性
对地方经济绩效的考察主要立足于地方治理是否促进了地方资源的合理配置和地方福利的增加.在具体实施过程中,投入与产出之比是评估的核心,地方治理的水平主要从其经济性、效率性、可行性与可持续性等方面展现出来.
1.经济绩效的效率性
从最基本的意义上讲,经济效率是指在地方总体治理或特定治理项目上的投入与产出之比的有效性,它要求管理者应合理配置资源,最大限度地降低成本,提高要素的使用效率.与此同时,经济效率指标在更深层次的意义上还体现为,各种替代性的制度安排与激励机制设计对于经济效率的重要影响.也就是说,经济效率的供给还取决于地方治理制度安排的情形,即地方治理是否选择了足以促进经济效率提高的制度基础.
对地方经济绩效的考察,可进一步细化为以下几个因素[13（] P117-118）：第一,地方治理的规则设计与制度安排选择是否有利于公民充分表达其需求和偏好并得到积极回应,从而引导公共资源流向公共物品生产与供给领域；第二,地方治理能否有效激励治理参与人共同行动、责任分担,由此保障利益相关者的投入与产出平衡；第三,地方治理能否使公共物品以最有效率的方式得到组织、生产与供给,从而增进地方公共福利,获取地方公众的广泛认同.
2.经济绩效的可持续性
需要指出的是,实现地方经济增长并不意味着获得了理想的地方经济绩效.地方经济绩效的增长不仅要求经济规模、资金总量、财税收入、就业人数等的扩大或增加,更需要该地区经济发展机能和质量的同步提升.鉴于此,当代地方治理更强调经济绩效的可持续增长.
较之传统的经济增长方式,地方经济的可持续发展依赖于三方面的有效评估[15]（P77-78）.一是经济的可持续发展评价.在促进经济增长的同时,更加注重经济发展的质量,重在评估绿色GDP、资源配置的优化状态、经济发展效益、倡导新型文明的生产与消费方式等重要指标.二是生态环境与资源的可持续发展评价.生态可持续发展要求：通过技术的改进,降低环境和资源消耗；保护、培育和有节制地开发利用自然资源,转向以再生资源为基础,重视重复和循环利用资源的经济生产方式；对资源和环境的破坏程度进行评估和修复；向自然资源保护投资.三是社会的可持续发展评价.包括：公民生活质量的改善与提高状况；经济发展过程中社会公正、安全、文明的水平；社会文化教育、卫生健康和社会保障体系的健全状况.只有在综合平衡、考量上述各项指标的基础上,才能对一国或地区的发展状况做出全面、客观的评价.
（三）地方社会发展绩效的公平性与全面协调性
社会发展绩效既是地方政府绩效状况的综合显示器,也是整合地方政治绩效和经济绩效的目标“引擎”.该指标主要侧重于考察地方治理是否有利于维护社会公平,是否有利于促进公民社会的成长,实现社会的协调、均衡发展.
1.社会发展绩效的公平性
何谓社会公平？罗尔斯所提出的正义两原则可以给我们很好的参考：“第一个原则要求平等地分配基本权利和义务；第二个原则则是社会和经济的不平等（例如财富和权力的不平等）,只要其结果能给每一个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益,它们就是正义的.”[16（] P12）罗尔斯的观点传达了这样一种制度理念：社会公平取向不仅力求在规则和程序上充分保障每一个人的平等权利和义务,而且要求对社会弱势群体,尤其是那些居于最低社会经济地位的社会成员给予利益补偿.因此,对地方治理制度和政策的公平性的考察,需要在上述两个原则之间进行权衡.既要通过制度激励实现成本与收益间的平衡,也要通过收入的再分配措施和利益补偿机制,缓解社会的不平等状况,并提升社会整体福利.
2.社会发展绩效的全面协调性
在当前地方治理的背景下,社会的全面协调发展有双重意蕴.首先,就其治理结构而言,良好的地方治理意味着政府与公民社会的良性互动,尤其是公民社会逐步成长并广泛参与公共生活和公共事务的自主治理,由此推动治理与政治文明的发展进程.在具体的考察过程中,主要标准着眼于公民社会的成熟程度,并可细分为以下指标：一是地方制度或程序的建立与完善程度；二是公民组织或非政府组织的发展程度、活动空间、运作方式及其相互关系状态；三是公众对地方的心理认同与归属感；四是公众参与地方公共事务的意愿、主要途径和方式等.
其次,就其治理的效果看,良好的社会治理应能够实现社会稳定与可持续的、综合协调的发展,它反映了地方治理存在的意义与价值.围绕这一标准,可以测评地方政府的社会管理与利益协调能力、科教文卫等各项公共事业的发展、公民生活状况的改善等方面的治理绩效状况.
总而言之,绩效评估的价值取向是地方政府绩效评估的深层结构和内在灵魂,直接制约着评估体系的设计和评估效能的发挥.对于理想状态的绩效评估制度应当秉持何种价值取向,本文只是做了初步的探讨与回答.而这些价值标准在实践中的落实,依赖于我们将其转化为政府绩效评估的具体指标.当然,在不同的历史时期,政府绩效的制度安排或许会各有侧重,但总的趋向应是在政治发展、经济增长与社会和谐之间保持动态均衡与协调发展,共同服务于人的全面发展这一最终目标.
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