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财政智库：为国家治理“架梁立柱”
文/ 刘尚希 程瑜
当前,国际、国内两个大局都在发生深刻变化,中国正处于全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的关键时期,对智库出思想、出人才的需求与日俱增.党的十八届三中全会提出,“财政是国家治理的基础和重要支柱”.近年来,高度重视智库建设,对建设高质量智库充满期望.如何抓住智库发展契机,充分释放财政智库在国家治理体系与治理能力现代化方面的潜能,建设高端财政智库,为提升国家治理水平“架梁立柱”,意义深远、责任重大.
财政智库建设事关国家治理基础
智库类型多种多样,既有综合性智库,也有专业性智库.财政智库有其特别之处,具有一定的专业属性,不同于一般的、大型“百科式”综合性智库；但同时又具备明显的跨学科、跨领域、跨专业特征,属于一种特殊类型的智库.这与财政的“立交桥”特性相关——财政是经济、政治、社会的共性问题,是连接三者的桥梁.从历史演进视角看,财政是“国之命脉、万世之本”.从新时期财政定位来看,党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”,表明财政已不仅仅统筹国家收支安排,更是治国安邦的学问,具有很强的综合性、辐射性和牵引性,深刻影响着经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域,或者说,财政自身就是经济、政治、文化、社会、生态文明的重要组成部分.财政能力是党的执政基础,也是国家能力的物质基础和制度基础.新形势下对财政的重新定位迫切需要财政智库从国家治理高度,提升财政能力,夯实党的执政基础.可以说,财政智库建设事关国家治理基础,在实现国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥着不可替代的作用.推动高端财政智库建设,是建立现代财政制度的需要,也是治国理政的需要.
现代财政的职能随着国家职能的扩展而扩展,随着社会公共需要而融入人民群众生活之中,成为现代国家法治建设中的核心问题.这就要求从新的视角来认识财政,需要财政智库去探寻、研究、引领、咨政,提供解决现实问题的对策方案.
从学科建设上看,目前在我国学科分类中把财政学作为二级学科设置在应用经济学之下.这与财政学科的内涵与性质不符.财政学既使用经济学的方法,同时也运用政治学、法学、社会学、管理学以及数学的方法.概而言之,财政学具有自己特有的研究范式和学科特质.总书记指出：“着力构建中国特色哲学社会科学,在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派.”财政学更需要形成这种中国特色、中国风格和中国气派.
在当前我国经济社会发展进入新阶段,公共风险多样化、社会利益诉求多元化、国际政治经济形势发生深刻变化、改革发展面临着多重不确定性因素的新形势下,迫切需要财政智库站在国家治理、全球治理的高度,在基础性、前瞻性、战略性、评估性研究等方面持续发力,为我国财政改革、社会稳定和国家治理现代化贡献智慧与方案.
建设高端财政智库的现状与难题
在我国,传统智库多源于体制内的科研事业单位,中国财政科学研究院属于典型的传统财政智库.1956 年6 月,根据同志关于财政部要加强财政经济问题研究的指示,财政部正式成立了财政科学研究所,2016 年1 月,经财政部同意、编办批准,正式更名为中国财政科学研究院（以下简称“财科院”）.从计划经济时期到改革开放新时代,财科院发挥了重要的参谋咨询作用.
第一,基本功能是财政理论与政策的研究.财科院自成立以来,始终强调对基础理论的研究,是一个学术型的科研事业单位.一方面,引领学界,形成了财政理论上“国家分配论”这个主流学派,突破了苏联财政理论的影响,是当时体制条件下的创新.另一方面,紧密结合不同时期的政府决策需要,做了大量政策性的研究,为政策制定与完善发挥了重要作用.可以说,60 多年来,财科院作为全国财政科学研究的龙头,在学科建设和发展方面,始终站在学术和实践前沿,成为理论、制度和政策研究的引领者和推动者.
第二,财科院作为传统事业单位,纳入与行政并列的编制体系之中,有稳定的预算资金支持.实行公务员制度以前,我国的行政单位与事业单位是互通的,差异很小.之后,两者差异凸显,人员不能双向流动,薪酬待遇也变成两股道,靠单位创收、横向课题来弥补.财科院的几代学者以强烈的社会责任感和探本求真的学术执着,形成了“士以弘道”的价值追求.但作为事业单位,财科院也面临着体制约束与管理难题等严峻的挑战.
第三,财科院是一个具有教育功能的智库.财科院作为我国改革开放后国家批准的第一批博士、硕士学位授予点,多年来为国家累计培养博士和硕士3000余人,多数毕业生已经成长为国家各条战线的骨干.
理论探讨、政策研究和研究生教育,构成了财科院的基本功能架构和特征.与只做咨政研究的智库相比,财科院属于综合性的传统智库,历史积淀深厚,但同时也面临着新的挑战与难题.
以转型与改革激发传统财政智库新活力
新形势下,我国智库建设迎来难得的发展机遇.但传统智库的组织形式和管理形态已不适应新型智库的要求,亟须转型.经过近两年的探索,财科院转型的战略方向日渐清晰,即建设一流高端财政智库,更好地为决策服务.与此相对应,财科院的职能在原来的“理论政策研究和研究生教育”基础上,增加了“改革政策方案评估、改革政策解读宣传和国际智库合作”,以适应当前发展形势和要求.
一是理论政策研究和人才培养.新形势下,作为智库,应兼顾前瞻性、长远性、储备性研究与应急性、短期性、务实性研究,为宏观决策提供决策咨询,强化财政作为国家治理基础和重要支柱的作用.同时,充分发挥智库研究与研究生教育互补的优势,为社会培养高端人才,传播智库思想.
二是改革政策方案的评估.建立有效的改革政策评估机制至关重要.一方面,应建立事前的风险评估机制,对改革政策可能引发的各种风险进行预测研判,制定相应的处置预案.另一方面,应建立改革政策后评估机制,对改革政策方案执行情况进行跟踪分析,形成反馈机制,不断完善改革政策.
三是改革政策的解读宣传.做好改革政策的解读宣传,应成为智库的重要职责,也是其发挥自身优势的鲜明体现.近年来,财科院专家在政策解读宣传方面发挥了一定作用,通过电视、报纸、网络等,解读重大改革政策、宣传改革政策成效,影响力不断扩大.
四是进行国际智库合作.随着财政政策国际化程度不断提高,多边、双边对话,国际合作,全球治理,都需要一流智库提前介入、设置议题、引导舆论,为国际竞争与合作提供解决方案,扩大话语权.
以上四项职能,既是财科院在新形势下需要拓展的职能,也是各类智库需要共同探索的方向.而要实现这几大职能,则需要推进社会化改革,构建新型智库主体.
要坚持专业化、多样化、国际视野和独立性四个方面：专业化是保证智库观点权威的基础,是保持决策影响力及社会影响力的关键所在.多样化主要包括政策咨询多样化、沟通渠道多样化、人才布局多样化、资金渠道多样化.国际视野主要是指研究和分析问题要放眼国际,交流合作的平台要有国际水准,智库的影响力更要面向国际.独立性是智库价值得以实现的前提.专业化、多样化和国际视野都要建立在独立性的基础之上.
要构建三大转型机制：一是塑造独立、高效的运行机制.在成为独立社会主体前提下,形成智库内部治理结构,形成各司其职、分工合作、团队有力的运转机制.这就要进行科研事业单位改革,让其成为独立的社会主体,转换“个体户联合会”式的松散组织形式.二是建立高效的成果转化及激励机制.智库的最终价值体现在改进和完善决策,造福于民.构建多渠道的成果转化机制,是提升智库社会影响力的重要途径.扩大政府购买服务,完善智库成果传播、转化、应用机制,并对优秀成果形成激励机制.三是建立高效的人才培育和人才成长机制.建立体现智库运行特点的用人、薪酬制度,坚持“走出去”与“引进来”相结合,建立优秀人才激励机制,充分激发研究人员的积极性和创造性.
（作者刘尚希系中国财政科学研究院院长,程瑜系中国财政科学研究院资源环境研究中心研究员）
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