食品安全多元主体参和全过程监管的实现机制,本文是食品安全方面有关专升本毕业论文范文与食品安全和机制探讨和监管相关专升本毕业论文范文.
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摘 要:从全过程食品安全监管制度所期望的结果和社会目标入手,基于实现多元主体参与全过程监管的外部环境和内部动因的分析,构建了食品安全多元主体参与全过程监管的结构及其运作方式,其机制的核心是三位一体治理结构、全过程可追溯的食品安全技术基础和以问责为核心的全过程食品安全监管的自控机制.
关键词:食品安全;全过程监管;实现机制;多元主体
中图分类号:D９ 文献标识码:A doi:１０．１９３１１/j．cnki．１６７２Ｇ３１９８．２０１８．１９．０５９
机制具有两重含义,即构成要素及其运作方式.实现机制是指推动组织或个人某些目标或行为的因素及其达成的原理,换句话说,是系统达成某种行为的影响因素、系统内部结构以及运行的过程.食品安全多元主体参与全过程监管的实现机制,可以界定为政府、食品企业和社会公众在内部动因和外部环境推力的作用下,以某种运作方式达成全过程食品安全监管所期望的结果和社会目标.因此,其机制设计首先应明确全过程食品安全监管的目标,然后梳理出其主要的内外部影响因素,在此基础上,配置其运作方式,以增加多元主体监管的有序性,降低其行为成本,提高工作效率,有效地促进目标的实现和行为发生.
１ 食品安全多元主体参与全过程监管所期望的结果和社会目标
全过程食品安全监管制度所期望的结果和社会目标主要包括以下几点:一是在战略格局上,要实现的目标是“政府引导、企业协同、公众参与”全链条食品安全管理的新兴食品安全治理体系;二是在实施主体上,强调在供应链各个节点上,包括政府、食品企业和社会公众的三元主体都要有相应的机制让其自觉、自愿参与到食品安全治理;三是在实现途径上,依赖全链条的信息披露和信息共享,主张有效发挥政府监管、企业自律和社会监督作用;四是在保障体系上,需要国家出台相应的法律法规保驾护航.简单地表述,就是要实现信息共享基础上食品安全的全过程可追溯和社会共治的纵横结合.
２ 实现食品安全多元主体参与全过程监管的内部动因
食品安全多元主体参与全过程监管一方面是应不同主体在食品安全方面的内在利益诉求,另一方面是满足供应链各节点企业间内部风险分担的内在要求.
２．１ 内在利益的驱动
政府、食品企业和社会公众等多元主体在食品安全治理中有不同的利益诉求,合理的利益关系是全过程食品安全监管制度得以实现的激励机制.政府参与全过程食品安全监管的内在利益就是公信力的提升以及与工作绩效挂钩的晋升途径等切身利益;食品企业的内在利益在于通过食品安全构造企业的核心竞争力,创建竞争优势,以提升利润;社会公众的内在利益在于确保自身生命安全和身体健康,还可能得到政府的相关奖励;行业协会和新闻媒体的内在利益在于可以在社会上树立良好的形象,拉动其在其他方面的发展.
２．２ 供应链各节点企业间内部风险分担的内在要求
确保食品安全是食品企业最基本的企业社会责任.在食品供应链的各个阶段中,几乎都存在一定食品安全风险,并在供应链上下游传递.下游企业对食品的可传递性安全风险可控性较低,危害比较深远.这就要求在面对共同的食品安全问题时,供应链各节点主体需要在食品链的关键环节进行风险控制的相互协作和协同运转,以有效降低食品安全风险.
３ 实现食品安全多元主体参与全过程监管的外部环境
食品安全多元主体参与全过程监管目标达成的程度受到各种外部环境因素的影响,主要包括外部震慑、相关政策支持和相关技术基础等.这些外部环境因素都与目标的达成呈正相关关系.
３．１ 外部震慑
对于供应链食品安全社会共治的政府、食品企业和社会公众三个主体来说,由于身份地位和职责的不同,来自外部的震慑会有所不同.政府的外部震慑包括公信力的降低和失职后的问责.习总书记指出“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代,是对我们执政能力的重大考验”.政府是食品安全监管的主要责任人和引导者,是公权和国家形象的代表,一旦发生与人民生命健康密切相关的食品安全事件,一方面引起社会对政府监管能力的质疑,对食品安全不信任的态度和惶恐情绪,损害国家和政府部门的形象,还可能引发社会事件,降低政府公信力;另一方面,政府官员会因失职、渎职受到法律的制裁,新?食品安全法?的处罚力度更大,对职责部门、检验机构、相关政府负责人、监管人员和检验人员等具有更大震慑作用.
对于食品企业来说,外部震慑主要来自两个方面.一方面,食品安全事件轻则让一个企业形象大跌,声誉遭受重创,信誉直线下降,多年经营的品牌毁于一旦,出现信任危机,侵蚀企业利润,甚至导致企业破产、倒闭、被收购,重则让一个行业萎缩,食品安全治理中的声誉机制对上市公司和品牌企业尤为有效;另一方面,食品安全事件还会使企业失去与其他企业的合作机会,甚至银行贷款也会缩紧,给企业带来巨大的财务压力.对 于社会公众,尤其是消费者来说,不积极参与食品安全社会共治,自身的经济利益和身体健康可能会受到损害,这个是最主要的外部震慑.
３．２ 相关政策支持
为了确保食品安全,近几年我国推出了一系列有关法规及政策建议,这些法规和政策建议绝大部分与全过程监管、食品安全多元共治和食品安全可追溯有关.２０１２年?国务院关于加强食品安全工作的决定?指出,要组织动员全社会各方力量广泛参与食品安全工作,发挥新闻媒体、、行业协会、农民专业合作经济组织等的作用,推行有奖等调动人民群众的力量,形成强大的社会合力.国家食品药品监督管理局２０１２年发布的?加强和创新餐饮服务食品安全社会监督指导意见?中,也明确要动员基层群众性自治组织、鼓励社会团体和社会各界人士、支持新闻媒体等多元主体依法参与餐饮服务食品安全社会监督.党的十八届五中全会强调食品安全是推进健康中国建设方针、实现中国梦的重要举措,将食品安全提升到国家战略的高度.２０１５年新?食品安全法?明确提出,食品安全实行“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”,明确界定了经营者和行政部门的权责,也确立了社会组织、新闻媒体、消费者个人在食品安全治理中的法律地位.国民经济和社会发展的“十三五”规划纲要明确规定,建立全程可追溯、互联共享的农产品质量安全信息平台,对食品供应“实行全产业链可追溯管理”.
３．３ 相关技术基础
食品安全监管可能的技术手段包括食品安全检测技术、食品供应链可追溯信息技术及食品安全信息传播技术.在检测技术方面,我国常用的有色谱、质谱技术、光谱分析技术和生物检测技术,具有极高的检测灵敏度.在 信息技术方面,主要包括信息采集和信息处理两类,食品质量追溯系统的信息采集技术主要有条码识别、二维码识别、射频识别、电子传感、时间温度指示器、机器视觉等技术;信息处理技术则有货架期/品质预测技术、食品质量诊断与控制技术等.食品安全信息的有效传递包括食品安全信息结构与集成、食品安全信息传导途径与行为、食品安全信息传导效应等３个部分.多元主体参与全过程食品安全监管需要借助食品安全信息的共享和协同,因此,信息技术的进步为提高信息的共享程度和协同管理的效率提供了现实的可能性,微电子技术、光电子技术、通信技术、网络技术、显示技术等现代信息传播技术在我国的应用已非常成熟,支持信息共享和协同的网络技术、通讯技术及电子计算机的发展和广泛应用,为食品安全跨企业、跨地域协同提供包括农户信息公共平台、生产企业信息公共平台、采购商供应链平台和政府网站等在内管理平台,利用云计算平台和动态Web服务技术,在集成网络环境下连接数据库与Web,对各类信息进行逻辑处理和有效融合;借助发达的数据通信网络设施,例如物联网、电子政务网、互联网等和终端设备,包括移动技术设备,实现食品安全检测信息、食品安全生产信息与食品安全监管信息的共享与协同,让人们随时随地接收最新最全面的食品安全信息,调动其参与食品安全治理的积极性.
４ 食品安全多元主体参与全过程
监管的结构与运作方式食品安全多元主体参与全过程监管通过提高食品链各环节多元主体的协同合作,为社会提供具有质量保障的食品.其机制的核心三位一体治理结构、全过程可追溯的食品安全技术基础和以问责为核心的全过程食品安全监管的自控机制(如图１).
４．１ 三位一体的治理结构
食品安全监管作为公共物品或准公共物品,政府、社会公众和市场均是其供给主体,三者的互动,形成了以政府监管为主导、市场监管为基础、社会公众监管为主体的社会性的监管模式.因此,全过程食品安全监管制度应包含多元主体合理的利益关系,用以明确各主体的职责和监管权限,合理约定风险责任,形成激励与约束相容、良性互动等机制,以提升多元主体全程参与食品安全监管的积极性.在合理契约基础上,食品监管链中三元主体的协同可通过构建网格化监管体系来实现.第一级是政府层次,国家监管部门以权威规制食品企业和社会公众的监管行为,协调指导两者有序参与,提高对食品安全的监管力度,同时及时公布食品安全治理信息,加强外界对政府监管工作的监督;第二级食品企业层次,在政府有关政策和技术的支持下,建立覆盖食品产业链的各个节点的信息系统,通过对食品安全信息的披露和共享实现对产业链上、下游企业的监控,并及时向政府和社会公众传递完整、准确的食品安全生产信息,相互监督,确实保障食品安全;第是社会公众层次,基于健全的社会性监管网络的建立,行业协会、新闻媒体和广大的消费者可以在国家政策的保障下,借助政府披露的食品安全治理信息和食品企业披露的食品安全生产信息,参与食品安全监管.网络化食品安全社会共治体系的建立,是实现全过程食品安全监管的重要途径之一.政府在食品安全问题上具有引导作用.
由于资本的逐利性及生产经营者道德素质参差不齐,食品安全领域的“市场失灵”始终是一种客观存在,而政府可以完善制度和政策、健全相关规则和食品安全卫生标准,建立检验检测体系,通过有效的监督、检查、执法,对源头严防、过程严管、事后严惩,保证食品行业及相关行业履行其责任,矫正市场失灵.同时,合理界定政府、食品行业、相关行业在食品安全方面应承担的责任,协调不同利益方关系,规范企业的行为,因此食品安全监管需要政府投入并主导.在食品安全社会共治的理论中,政府是食品安全社会共治的引导者,强调的是有效的政府治理,不在于一定是政府的强势状态.政府将从纯粹的“监管者”向“引导者”转变,通过监管机构的日常监管,保证食品安全责任的落实,诱导企业提供高质量的食品;同时,积极推进食品安全质量信息的披露,对企业及民众提供教育培训,对相关科研合作提供支持,降低信息不对称程度及食品安全质量的不确定性,推进食品安全的多个主体共同参与.食品的生产、加工企业和流通过程中经营者是食品安全的主要责任人.但在自身利益最大化的驱使下,可能会违规违法生产、加工和供应不合格食品.
传统的食品安全监管体制下,食品企业是监管的被动接受者,处于被管理的地位.要从根源上杜绝不安全食品,就要全方位实现食品企业的自治,通过教育、培训和引导,尤其是建立一系列的措施和规章制度,执行相应的食品安全标准,强化对农业投入品的管理,建立危险分析与关键控制点(HACCP)、食品安全管理体系(ISO２２０００)等制度,采用多维彩码追溯系统,增强食品安全信息透明度,对企业食品安全信用进行背书,并在食品发生质量安全问题时履行召回责任和义务.这些在一定程度上会增加企业成本,因此,需要在全社会营造诚实守信的良好风气,强化市场引导、诚信守信和食品安全责任制,通过市场倒逼机制推动企业主动提高食品质量安全,做食品安全的捍卫者,让出现食品安全不良行为的企业在市场上无安生之所.社会公众主要是指参与社会活动的消费者和包括行业协会、新闻媒体在内的社会机构.
其中,消费者是食品的最终使用者,也是食品安全问题的直接受害者和间接责任者,其在食品安全控制起关键作用的是其安全意识和自我保护能力,因此,食品安全监管机制设计中,应设置有司法保护、行政保护等来保障消费者的知情权,提高其维权意识;充分利用新媒体等手段强化对消费者的风险交流,定期发布食品安全信息指南,加强食品安全宣传、教育和培训,引导消费者安全消费;畅通沟通渠道,减少争议处理环节,便利消费者进行监督、、投诉和提出建议,引导消费者广泛关注、勇于监督和积极参与食品安全治理,让消费者真正成为食品安全的最忠实的监督员和最后一道守卫者.在社会机构参与食品安全监管的制度设计方面,可以采用政府购买服务、赋予提起公益诉讼权等方式,发挥其自主独立、客观公允、专业性、社会性等特点,在食品安全的行业自律、检验检测服务、对监管工作的评估和审计等方面发挥作用,向社会提供食品安全领域有针对性的公共产品和有效的公共服务.特别是,行业协会通过规范市场行为、整合社会研究力量、发挥信息优势,为食品安全监管提供及时、准确的研究报告和行业信息;而第三方监测机构,加强技术力量、研发能力、资源的建设及作用的发挥,提高检测水平,为筹建国家实验室提供研究力量基础.新闻媒体一方面食品安全违规违法企业、诚信企业等信息,通过舆论压力和声誉机制来引导企业;另一方面,对食品安全法律、法规及标准和知识等进行公益宣传,引导社会力量投入到基层监管中来,形成全民监管的强大力量.
４．２ 可追溯的全过程
食品安全监管技术基础食品安全可追溯的主要对象是各类有关食品安全的信息,包括供应链各个环节的种植养殖数据、食品生产数据、仓储配送数据、质量信息、企业责任、市场数据以及政府治理环节的所有监管信息,信息的传递是双向或者多向的,全过程食品安全监管中的各类信息可以完整地共享.食品安全可追溯体系包括记录、查找、标记、责权和信誉等管理,可以分解为信息采集、信息处理及信息服务三个环节.信息采集之前,对各类信息进行规范化处理,即统一的标识管理;然后借助有关技术工具进行信息采集,此时信息的完整度非常重要;接着将采集的信息通过编码技术、信息交换、数字化技术进行信息处理,构成食品标签上诸如质量保证、质量等级、可追溯体系标识等可追溯的食品生产信息、流通信息、监管信息,并进行有序规范的管理;最后,食品安全可追溯平台集成所有信息,通过网络平台、电脑、手机、移动溯源终端等多种方式为消费者、监管者提供质量安全信息查询服务.具体流程类似于图２.
可追溯体系实施过程中的监管与激励机制非常重要,可以通过政府监管激励、行业研发激励、市场服务激励、企业收益激励等手段,提高整体的追溯度.食品安全可追溯系统不仅披露食品从种养殖、生产加工、仓储配送到销售等环节的所有有效信息,同时还披露政府的食品安全监管信息,增强食品安全在整个食品链条中各个环节的透明度和可追溯性,有效减少食品市场的信息不对称,减少或杜绝食品企业的不法行为,让社会及时掌握有关信息,更好地参与食品安全管理.因此,食品安全可追溯是全过程食品安全监管的重要机制之一.
４．３ 以问责为核心的全过程食品安全监管的自控机制
问责机制是对因故意或过失不履职或不正确履职造成不良影响和后果的主要责任人,进行责任追究的制度.
以问责为核心的全过程食品安全监管的自控机制如图３所示,全过程食品安全统一协调的监管机构是其组织保障,基于全过程食品安全监管的标准和检测体系是其技术保障,创新全过程食品安全社会性监管模式是其模式保障,对食品安全创新性地实施法律和道德的双重约束是其约束保障.
科学合理的问责机制主要由定责、问责和担责３ 大要件构成,具体体现为通过法律预设配置相应的权利和责任,此即是定责;建立包括检查、报告、听证等科学有效的内部责任监督制度,接受对责权的质询,保证权责对等,对失职者予以处置,此即是问责;建立相应的激励和惩戒机制,在权利主体正当履职时,进行奖励、晋升等,在权利主体违法失职时,进行警告、记过、降职、罢免等处分,甚至追究刑事责任,此即是担责.
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