基于IAD框架的农村污水治理问题,本文是关于问题研究方面毕业论文模板范文和污水治理和IAD框架和问题研究类毕业论文怎么写.
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摘 要：近年来,农村水污染问题日益严重,对于污水治理的投入从整体来看却未取得显著效果.本文通过引入制度分析与发展（IAD）框架,从制度角度分析,指出江西省农村污水治理参与者行为决策、参与者决策情境、项目落实地区地域特征和现行治污制度供给是决定农村污水治理成效的关键因素.基于影响因素分析,结合目前江西省农村污水治理现状,本文提出通过完善项目设计机制、鼓励民众与社会资本参与治理等方式优化当前农村污水治理体系.
关键词：水污染；农村污水治理；IAD框架；制度分析
DOI：10.13856/j.cn111097/s.2018.03.025
1引言
根据2015年《中国城乡建设统计年鉴》统计数据,截至2015年年底,中国对农村生活污水进行治理的行政村为61 995个,仅占总数的11.4%,城乡在污水处理的范围与效率上存在巨大差距.为缓解中国日益严峻的农村水污染形势,近年来各级政府设立了一系列专项资金投入农村污水治理工作,仅2015年就投入了93.6亿元用于农村污水处理设施建设,但至今仍未取得较大进展.解决农村污水治理问题不仅关乎农村居民的生存健康,同时也影响着农村的长期可持续发展,基于目前中国农村现状的复杂性以及污水治理的严峻形势,需要对整个治理过程的内在机理进行研究.因此,从制度角度分析当前污水治理的整体运行过程,找出影响治理的关键节点与因素,进而提出针对性的改进建议,对于优化当前农村污水治理机制,改善农村生态环境有较强的学术价值与实际意义.
2农村污水治理的制度分析
农村污水治理项目作为政府向农村基层提供的一种公共服务,相较于道路、水电等其他公共基础设施建设周期更长、收益更低的特征使得其难以得到基层政府部门的积极响应.若要改善当前现状,则需对整个治理流程及其内外的运行机制进行深入分析.本文引入Elinor Qstrom（1992）\[1\]团队提出的制度分析与发展（Institutional Analysis and Development,IAD）框架,通过分析农村污水治理过程中各环节的治理效率以及供给情况,结合调研过程中收集的相关信息,对当前国内以及江西省农村污水治理政策的逻辑过程和关联部门进行多维度、多视角的分析,以便能够找出造成目前治理部分失灵的关键要素与深层原因.
2.1分析的基本框架与关键要素
根据IAD框架对于制度约束下政策实施的组织逻辑,一项政策从制定、决策、实施以及最终取得成效将受到外部环境、行动平台、运作过程以及评估准则的约束,而最终的政策结果也会反向对外部环境以及初始的行动平台产生影响（Elinor Qstrom et al.,2003）\[2\].简单来说,IAD框架是一个多层次的分析系统,大致可分为3个层次：一是法律约束层次,主要是法律的规划设计、治理和评判.通过法律选择规则直接影响参与人行为决策和行为结果.二是集体选择层次,主要是政策制定、管理和评判.通过管理当局对公共资源政策的使用影响参与人行为决策和行为结果.三是具体决策层次,主要是占用、提供资源以及监督管理等强制措施.通过具体规则直接影响参与人行为决策和行为结果（Paul Sabatier,2004）\[3\].通过IAD框架对治理过程中各要素环节的关系进行梳理,能有效地识别该项制度目前的优点及其缺陷.当前的农村污水治理政策,若以公共物品供给的视角分析,从内部因素角度来看,政策推行受到政策制定者与现实决策情境的约束；考虑外部因素,政策则受到农村地域特征、经济发展情况、设施技术水平等客观外部环境的约束.内外因素之间的耦合共同决定了农村污水治理公共物品的供给效率与供给水平（图1）（董礼胜等,2007）\[4\].下面,分别从内外因素方面对农村污水治理的关键要素做进一步探讨.
2.2内在因素对农村污水治理的影响
农村污水治理作为一种公共物品供给,必定是在特定环境下行为人的社会活动,在IAD框架下,可以将此环节归属为一定决策情境下参与者所做出的策略选择及其后续行动.在这里,参与者和决策情境两个内在因素共同构成政策推行的行动平台,以承担后续决策安排下的行为活动.
2.2.1农村污水治理的参与者行为
对于农村污水治理中的参与者,可以是单一的个体,也可以是共同行动者的群体性行为.在IAD框架中,由于参与者不可能收集到关于决策的所有相关信息,因此参与者的行为是有限理性的.当然,从长期来看,参与者具备经验积累与学习调节的能力,能够在决策过程中不断修正之前存在问题的行为,从而得到更好的效果.
目前,农村污水治理所涉及的参与者主要是作为污水治理供给方的乡镇政府.由于中国城乡二元结构的客观存在,目前环境治理的重点主要集中于城市生活、工业污染相关领域,而对于农村环境、尤其是水污染治理相对缺乏关注,资金投入也相对较少\[5\].同时,中国在环境治理方面主要采取对区域污染点源治理的方式,缺乏整体性治理体系,使得基层行政机构在本地污水治理措施上缺少规范指导.虽然环境保护相关指标已经纳入当前政府政绩考核机制中,但由于官员任期制以及环境保护措施,尤其是污水治理政策投入资金大,短期内又难以获得显著的经济效益,使得基层政府缺乏农村污水治理供给的积极性.
作为需求方的农村居民,同样也承担了部分供给者的作用.农村水环境的优劣直接关乎农村居民的切身利益,因此,能够意识到水污染问题的农村居民对于污水治理具有强烈的需求.从村民认知水平来看,由于农村居民受教育程度不均,并非所有居民都能意识到水污染对日常生活所产生的影响；从经济能力来看,也并非所有居民都能够承担污水治理过程中需要农户自身承担的费用；从预期收益来看,农村居民信息获取能力限制了其对于水环境改善的感知,从而难以判断污水治理供给的收益.
2.2.2农村污水治理的参与者决策情境
农村污水治理中的参与者决策情境是能够影响参与者治理行为的一系列变量,这类变量所能产生的影响可正可负,参与者行为将在特定决策情境的约束或促进下进行,具体而言,可以概括为以下两个方面.
（1）参与者间的关系.农村污水治理体系中的基层行政机构、村委会乃至农村居民,所处的地位和具备的职能都有所不同.基层行政机构通常以管理者的身份出现,村委会扮演着对接政府机关与基层群众的纽带,而普通农村居民则通常处于被管理者的地位.农村污水治理其公共物品的特殊性质,使得政府无论是否有建设污水治理项目的主观激励或客观条件,都有义务向有需求的公众提供此项服务.而作为被管理者的农村居民,在对环境保护具备一定认知的前提下,会产生对于污水治理的需求,这种需求将会促使其参与农村污水治理体系的建设.当然,居民自身经济状况以及对于政府的信任程度在一定程度上也会影响其对于污水治理的需求强度和数量.
（2）参与者掌握的信息.治理体系中参与者所能掌握的污水治理市场供需、预期成本收益等信息将直接决定实际治理过程中的行为决策.作为公共物品的供给方,政府机构需要对目前农村污水治理的现状以及公众对于污水治理的实际需求做出判断,才能更为精准合理地供给污水治理这一公共物品\[6\].而作为公共物品的需求方,农村居民也会依据当前农村水污染的严重程度、污水治理项目的实际效果以及对政府工作的满意度评价自身对于污水治理的需求强度与数量,综合各方信息形成对于本地区农村污水治理的认知,为污水治理过程中的行为决策提供参考.
2.3外部环境对农村污水治理的影响
当前农村污水治理的供给不仅受到内部因素的制约,同时也受到外部环境的影响.外部环境能够间接决定治理参与人的部分决策行动,从而影响农村污水治理的有效供给及其最终成效,主要包含地域特征与供给制度两个方面.
2.3.1地域特征对污水治理的影响
就地理位置而言,相对于距行政中心更远、交通条件更为恶劣的地区,靠近中心城镇由于污水治理的成本相对较低,往往是污水治理政策优先推行的区域,污水治理设施也相对完善.而从人口密集程度来看,由于人口居住集中的地方污水产生量相对较大,且人口密集程度越高的地区居民对于污水治理的需求程度也越大.同时,污水集中处理成本较分散处理的成本更低.因此,人口密集度高的地区往往也是污水治理有限供给的区域.此外,地区的经济发展水平也是影响污水治理供给的重要因素之一,对于部分经济欠发达的农村地区,即使当地民众存在对于污水治理的需求,也缺乏充足的资金引进、建设污水治理项目.
2.3.2供给制度对农村污水治理的影响
从制度供给角度分析,农村污水治理中的有关制度是对污水治理供给工作权责的确定与细化.农村污水治理供给部门可以在行为决策的选择、论证以及评价上以相关制度为参考依据,避免盲目决策所造成的资源浪费.同时,制度之间也存在着相互嵌套的关系.高层级的制度具有较高的权威性,更易推行,但缺乏更为细致的规则以及更普遍的适用性；相较而言,较低层级的制度则更具灵活性,可以根据特定环境进行调整,但同时也会受到更高层级制度的约束.因此,在农村污水治理过程中若要提供更为完善、可持续性的制度供给,需要关注不同级别的制度层级及其相互关系,在保障制度规则的同时兼顾需求者权益.
3江西省农村污水治理现状与治理失灵
据《中国城乡建设统计年鉴2015》统计,截至2015年江西省共投入7 461万元用于农村污水治理工作,远低于在园林绿化与垃圾处理方面的投入.从治理规模来看,仅1 414个行政村具备污水处理设施,占全省总数的8.4%.对于乡镇集中处理部分,江西省乡镇污水集中处理率仅为22.8%,低于全国平均水平的41.57%［7］.由此可见,江西农村污水治理不论从程度还是效率在国内均处于落后地位,治理形势较为严峻,问题较为突出.
3.1江西农村污水治理的发展现状
江西农村对于污水治理的方式由于民众生活习惯以及自然环境等因素存在一定的特殊性,导致省内污水治理问题呈现一定的地域特征.从目前农村的生活习惯来看,虽然近年来农村顺应扶贫搬迁政策,通过建立居民安置点的形式使得居住密度有所提升,但仍然存在居住分散的问题\[8\].而伴随着居住分散的现状,使得农村污水集中处理的成本远高于相等体量的城市.与之相对应的是,当前农村发展程度却远远落后于城市,无论是经济实力还是技术水平,农村都无法承担集中处理污水所产生的高昂费用.
为了缓解目前农村环境进一步恶化的趋势,遏制农村废水排放对农村生态环境的进一步破坏,近年来通过开展“全国农村环境连片整治工作”,先后确立重庆、大连等23个地区为试点,投入数百亿资金用于农村污水治理工作.江西省作为中国农业大省,近年来对于农村污水治理问题的关注程度也在逐渐提升,2016年,江西省正式启动农村水环境污染治理整县推进示范工作,以县为基本行政单位推动农村污水治理范围与效率的提升.经公开评审,湾里区、莲花县等15个县（市、区）入选首批示范项.对于每个纳入示范工作的县（市、区）,在两年内省财政不仅给予1.5亿元的先期整体污水治理经费,同时还会根据各地污水处理项目的立项情况,给予每个示范项目1 000万元的资金支持用以保障污水处理项目的顺利立项与运营.截至2017年10月,所有示范县域内行政村集中饮水水源地的水质均已达到国家相关标准,农村生活污水处理率也达到80%以上,项目对于保障农村居民饮水安全,遏制农村污水破坏生态环境方面效果显著.
但必须注意的是,由于缺乏对于现有治理措施成效的评估标准以及长效评估机制,中国在农村污水治理问题上仍存在许多疏忽和遗漏,因此,有必要从目前农村污水治理所存在的问题以及影响污水治理的关键因素着手,剖析农村污水治理的内在运行机制及其缺陷,并提出有针对性的、切实可行的政策建议,以达到通过污水治理提升农村居民生活水平、改善农村生态环境的目的.
3.2江西省农村污水治理中的治理失灵
近年来,以及各级地方政府对于农村污水治理的高度重视使江西省在污水治理工作中取得了较为显著的成效.但笔者在基层调研中发现,江西省部分农村地区由于自然环境恶劣、经济基础薄弱以及居民意识淡薄等问题仍广泛存在,导致政府所推行的治理政策存在部分失灵的情况,在现实治理过程中,主要有以下几个方面.
3.2.1污水处理设施不健全影响收集效率
农村污水治理最为关键的两个环节是污水处理设施主体的建设以及污水管网的建设,这就意味着妥善处理农村污水不仅需要较为先进的污水处理技术,同时也需要较为完善的污水收集网络.根据江西省农村的现实条件,一般情况下,对于农村的污水采取整村收集、乡镇处理的方式\[9\],在对江西省部分乡镇以及农村污水处理设施的调研中笔者发现,虽然各地以乡镇为单位都已开始着手建设污水集中处理设施,但农村污水收集网络存在的大量农户遗漏、管网渗漏以及地势阻碍等问题,直接影响了污水处理的正常运行效率.此外,由于之前农村居民广泛运用三格式化粪池作为处理污水的主要方式,农村污水收集管网只能从化粪池中收集到经过处理的污水,而污染源在此之前已经通过化粪池直接渗入地下,污水处理系统并未得到正常发挥作用,同样影响了污水的收集效率.
3.2.2污水治理规划不合理导致资源浪费
江西省作为劳务输出大省,农村地区每年都有大量年轻劳动力外出务工,农村常住人口相对较少,某些地区农村常住人口甚至仅能为户籍人口的30%左右.而对于具有外出务工人口的农户家庭,其从事农业生产活动以及日常生活所产生的污水都相对有限,从而导致部分农村地区已建成的农村污水处理设施设计容量远高于当地实际需求,造成公共资源的浪费.同时,调研过程中发现部分农村地区污水治理体系在建设过程中并未考虑当地实际情况,存在着简单的一刀切等现象.例如,政府以提供购买补贴的形式统一推广某种净水器的使用,而在现实使用当中,农村居民并不愿意为此付出额外的成本,使用率并不高.当地政府这种以减少行政成本为导向的工作方式,并未使农村污水治理水平有明显改善,反而造成部分治理资源的浪费,也增加了农村居民在享受污水治理成效过程中的经济负担.
3.2.3污水治理机制不完善影响资金筹集
当前江西省内农村污水治理项目的资金来源于与各级地方政府财政,财政资金在农村污水处理项目建设过程中存在着效率低、范围窄、资源浪费等问题,在一定程度上影响了污水治理的进一步推广\[10\].因此,有声音呼吁引入社会资本参与农村污水治理项目,弥补目前污水治理体系中的缺陷.但受制于国内市场以及技术水平,污水处理项目作为一种公共产品决定其短期内难以获得经济收益,此外当前农村地区投入运营的污水处理项目日常运营与损管①工作普遍缺乏长效的运营管理机制,导致农村污水治理项目对于社会资本的吸引力较弱,所以短期内农村污水治理所需资金仍需政府提供的模式难以扭转.
3.2.4居民环保认知不充分阻碍政策推行
政府推行农村污水治理政策的初衷是为了改善当前农村的生态环境,提升农村居民的生活质量.但由于污水治理政策成效周期长、投入大,在政策具体落实过程中,部分缺乏水污染治理意识的民众会产生对污水处理项目建设工作“劳民伤财”的印象.此外,由于污水治理相关政策在制定过程中农村居民并未广泛参与,同时有关项目在实施过程中的相关信息也未在社会上公开发布,使得部分农村居民对污水治理政策的推行缺乏理解和信任,对污水处理项目相关资金的使用方式存疑,这种来自基层的质疑也在一定程度上阻碍了当前农村污水治理政策的推行.
4江西省农村污水治理的政策建议
通过梳理目前中国污水治理的普遍现状以及江西省农村污水治理中存在的问题,结合分析影响农村污水治理关键内在因素与外部环境,不难发现,目前农村污水治理在制度供给、项目运营以及公众参与等方面仍存在缺陷.为了改变目前农村污水治理的困境,改善农村水环境,提升农村居民生活质量,在考虑目前农村实际状况与治理问题的基础上,提出以下政策建议.
4.1完善农村污水治理项目的设计机制
针对目前农村污水治理项目存在的缺位与错位问题,需要进一步对农村污水治理项目的设计机制进行完善,具体体现在项目的前期论证与项目建设方面.从项目论证角度分析,考虑到不同地区的农村自然条件的差异与地域特征,在项目论证过程中应当尽量避免“一刀切”的做法,需要根据地区的自身情况结合治理要求对项目进行充分的论证.因此,建议政府建立严谨、程序化的项目设计机制,协调财政、环保及基层有关行政与技术部门共同参与项目评估工作,形成由政府统一领导,财政部门统筹调配项目资金、环境部门监督设计指标、基层部门评估实际成效的综合设计体系,使得现有的设计机制更加科学规范.从项目建设角度分析,则建议对目前基层政府环境相关的政绩考核制度进行调整,针对目前考核体系对于农村污水治理相关考核的缺失,需要尽快将其列入体系之中,以提升基层政府对于农村污水治理的关注程度.但是,在农村污水治理的考核指标设定上,需要注意指标的科学性与实际性,不能过度追求项目数量与排放容量等指标,避免基层政府脱离本地实际情况,盲目求多求快的工作方式,影响污水治理效率,造成公共资源的浪费.
4.2提升农村污水治理的公众参与程度
农村居民对于污水治理的认识程度不够以及居民与政府间沟通不畅是当前造成农村居民参与污水治理意愿较低的主要原因.因此,若要提升农村居民参与污水治理的积极性,可以从以下两个方面开展工作.首先,针对民众对于污水治理认识欠缺的问题,政府有义务加强基层环保宣传力度,使得居民意识到农村污水排放,尤其是工业污水排放对当地生态和居民生活环境所产生的影响,促使农村居民共同参与对于农村企业排放污水的监管.而对于污水排放问题,根据笔者调研情况,同样是造成农村慢性病扩散的主要原因之一,因此,建议政府在农村以巡诊展开健康普查,在收集各地水污染相关资料的同时,使得农村居民切实感受到污水同样会对自身健康造成负面影响.其次,针对民众与政府间双向信息不透明的问题,应当进一步提升村委会在其中的沟通协调作用.一方面,村委会需要对本地污水治理存在的问题以及公众对于治理的需求程度等相关资料进行收集、整理、上报,以保证农村居民在治理决策过程中的参与权与决策制定的精确性；另一方面,村委会应当及时传达政府对本地污水治理的相关政策并协助组织开展相关生态环境保护的宣传工作,保障当地居民能够掌握充分信息对污水治理的供给进行衡量和评判,增进居民对于治理的认识,提升居民对于项目的认可度.
4.3改变农村污水治理现有的运营方式
虽然近年来各级政府开始逐渐重视农村污水治理,加大对于污水治理的资金投入,但由于部分地区经济发展水平较低,财政收入与上级相关补贴并不足以满足地方民众对于污水治理的需求.因此,有必要引入政府之外的其他力量参与农村污水治理,对政府治理形成补充\[11\].探索公私合营（PPP）模式在农村污水治理中的运用,是缓解目前治理资金压力,保障农村污水治理长期稳定运行的可行方案之一.但是,PPP模式在农村污水治理过程中同样也面临着建设难度大、投入成本高、回报周期长等现实困难.为此,农村污水治理PPP项目在运营机制上要注重因地制宜,由于规模较小,较为分散的农村污水治理项目,可以采取区域联动的方式,将具有较大投资价值的项目与相对较难盈利的项目捆绑打包招标,提升社会资本参与农村污水治理的积极性.而在PPP农村污水治理项目的回报机制设计方面,针对公共物品供给项目利润率低的特点,需要对参与污水治理的企业收益给予保障.例如,根据相关政策给予治污企业相应的税收优惠或者财政补贴,或者鼓励污水治理企业在项目当地投资利润相对较高的关联产业,在减轻企业运营负担的同时通过产业带动当地经济发展.
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