我国政府购买服务 历程与展望,该文是关于发展历程方面论文怎么写跟展望和发展历程和政府类论文怎么写.
发展历程论文参考文献：
付诗文
摘 要：公共服务的提供保障了公民应享有的权利,而公共服务非竞争性、非排他性的特殊性质意味着其只通过由政府来主导提供.文章梳理了我国政府购买公共服务的发展历程,并观察其现状、总结现存的问题,最后提出相应的建议和展望.
关键词：政府购买 公共服务 改革 探索
中图分类号：F810；D035文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2018）01-012-03
一、引言
2013年,国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）（以下简称《意见》）,它标志着国家开始全面推行政府购买公共服务.这份文件是目前政府购买服务的最高依据,同时将服务承接主体扩大到社会力量.自2013年以来,各地均出台了地方管理办法,政府购买服务在全国推开.
近年来,政府购买公共服务的形式逐渐成为各地方政府提供公共服务的热门方式,各部门和各地方政府的相关案例资料见诸报端.在这样的背景下,本文梳理了我国政府购买公共服务的发展历程,通过《中国政府采购报》中的一些实践案例总结我国当前的购买现状,并通过现状发现现存的问题,最后提出相应的建议和展望.
二、改革历程
(一)起步探索阶段
1994—2013年,是我国政府购买公共服务的起步探索阶段.1994年,深圳罗湖区最早在环卫领域尝试了政府购买公共服务.1996年,上海也紧随其后,引入了政府购买公共服务的新模式.2000年以来,上海、广东、南京等地都开始通过这种新模式向社会提供公共服务,政府向社会力量购买公共服务在我国迅速发展.购买的领域涵盖了基础教育、养老服务、助残服务、医疗卫生、社工服务、就业服务等基本公共服务领域.在此阶段,政府出台的相关政策还较少,国家层面下达的文件仅1件,部委层面的4件.至此,文件中所涉及的服务内容还不够全面,体系建设和相关规定也有待进一步完善.
由图1可以看出,2011年—2013年《中国政府采购报》上有关购买公共服务的文章非常少,其中地方实践的案例更是少之又少,且这三年的文章中并没有涉及到任何关于购买公共服务的预算管理和绩效评估的管理方法,政策文件也仅有几篇.由此可见,截至2013年,我国的购买公共服务工作仍处在摸索前进的阶段.
(二)蓬勃发展阶段
2013年至今,是我国政府购买公共服务快速发展的阶段.购买公共服务过程中的公平和公共需求问题开始被重视起来,公民权利和公民的切实需求被放在和效率同等重要的位置上.公平与效率兼顾的价值理念实行起来,购买的内容范围和管理机制也实现了新突破.
2013年9月6日,国务院发布了《意见》,这是我国发布的首个有关政府向社会购买服务的文件.此后,各地方也陆续出台了以之为核心和主要指导思想的政策文件,结合各地区自身特点制定主要发展方向和内容.此外,财政部、民政局、发展改革委等部门也针对养老服务、残疾人服务、公共文化服务等特定内容作了详细的补充文件说明,就承接主体的认定、采购公共服务中的监督管理、服务后的绩效考评等方面作了深入的讨论.
自《意见》发布后,国家和各地方对于政府购买公共服务的重视程度逐渐提高,各部委和地方政府连续发文对政府购买公共服务给出指导意见,其中涉及的购买项目逐步详细、具体,相关政策规定逐步明晰.截至2016年12月31日,已有24个省、自治区、直辖市出台了“向社会力量购买公共服务”的类似文件,以促进购买公共服务的发展.与此同时,自2014年起,《中国政府采购报》上有关购买公共服务的文章相应有了大幅度的增长,其增长趋势与政策文件的出台是相对应的.
自2013年后,国务院和部委发布的与政府购买公共服务相关的制度共计24件,地方政府向社会购买公共服务文件共计79件,每年的文件数量如表1所示.
由图3、图4可以看出,自2013年后和地方关于政府购买公共服务的相关政策文件数量均呈井喷式增长.其中2014年尤为突出,2015年开始增长速度趋于缓和.从发布文件的部门可以看出,目前我国的购买工作是以财政部和民政部为主导,这两个部门发布政策文件占到总数的75%.目前为止,省级以上的各地方政府中发布向社会力量购买服务相关政策的地区共计24个,占全国省级行政区总数的71%.其中2013年首次发布相关政策的有4个,2014年的17个,2015年的4个,涉及中、东、西部地区,经济发达和经济不发达地区.这意味着国务院于2013年9月发布《意见》后,从各部委到各个地方政府都对购买公共服务引起了重视,各地方政府也都逐步将这一事项提上日程.
三、政府购买公共服务的实践与问题总结
(一)现状综述
1.购买内容以基本公共服务为主.从购买服务的范围看来,可以分为两类,一类是政府为全体公民提供的公共服务,一类是政府履职所需的辅助性、技术性服务.这其中,政府购买基本公共服务的探索最早也最为成熟.如基础教育、医疗卫生、居家养老、社会就业等,这些领域直接关系民生,社会意义深远,是各地购买服务的重点领域.政府购买自身履职所需服务事项是指法律服务、行业管理、金融保险、调查统计等.相比较而言,这几类购买事项的难度更大,前景更为广阔.
2017年3月1日国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》,其中详列了“十三五”规划中国家基本公共服务清单.清单将基本公共服务分为八大类,其中每个大类下面还设有具体的项目.
对比“十三五”国家基本公共服务清单与各地实践,不难发现,这八大类中的基础项目在各地的实践中均已涉及,当前地方购买服务的实践基本是按照以基本公共服务为重的原则进行的.但其中的很多小项还明显存在着服务不够完善,覆盖范围小的问题.其中“基本社会服务”一类尤为明显,该类中有五项服务在各地的实践中并未出现,由此可见此类服务采用政府购买方式供给的还比较少.
2.承接主体以社会组织为主.承接主体必须是依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等,而且是独立的法人,能够承担民事责任.承接主体需具备依法登记、内部管理和监督制度完善、独立财务管理财务核算等条件.
不同类型的公共服务其主要承接主体也有所不同.基本公共服务中,教育、就业、公共文化服务的承接主体主要是社会组织；养老、医疗卫生、助残服务的主要承接主体是在工商管理或行业主管部门登记成立的机构；社工服务的主要承接主体是企业.在从《中国政府采购报》上收集到的地方实践案例中,有44篇明确说明了购买公共服务的承接主体,其中有31篇提到了承接主体为社会组织.可见,社会团体是目前我国公共服务的承接主体的主力军.
3.制度建设尚处于基础阶段.纵观和各地方发布的相关管理文件,均要求政府按照公开、公正、公平的原则,建立健全政府向社会力量购买服务机制,及时、充分地向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息.2013年国务院颁布的《意见》就对购买流程做出了明确规定.总的来说,政府向社会力量购买公共服务的标准化流程可以分为以下几方面：项目申报、预算编制、组织购买、合同签订、监督管理、绩效考评.
2013年以前,《中国政府采购报》上的相关文章均是从整体层面上论述我国政府购买公共服务的制度建设.2013年以后,才逐渐出现具体的建设方法和相关成果.比如：财政部在2014年发文明确了政府购买服务的具体方式；政府购买服务的资金应该在既有预算中统一安排,而并非新增；绩效理念应贯穿政府购买的全过程等.除了法律法规之外,配套标准是另一重要作用力,购买主体开始注意对采购信息的发布、标书编制、合同签订等环节的具体技术制定标准.科学化、精细化逐步成为政府采购的要求.
(二)存在的问题
1.购买标准不明确.政府购买服务的初衷在于通过公共部门引进市场机制,使政府提供公共服务的行为达到“帕累托最优”,因此标准制定的核心是如何保证在市场化过程中兼顾公平和效率.然而服务类产品具有其特殊性,使得采购标准在制定是存在很多困难.首先,服务类的概念仍不清晰.服务类有别于货物和工程类产品,服务类产品“看不见、摸不着”,且涵盖的范围大、对专业性的要求较高.这些特性使得政府在进行服务类采购时的操作难度很大.《政府采购法》中对服务类采购的定义是：对货物、工程的界定之外的采购就是服务类采购.可见,国家层面的法律条文对“服务类”这一概念也还比较模糊.正是由于服务类的范围较难界定,服务类的采购标准也尚不清晰.另外,服务类的需求是动态的,会随着的时间等因素的变化而变化,因此调查的难度很大.
2.承接主体单一.现今的购买公共服务中,社会组织承担了大部分提供服务的责任,而其他社会力量参与程度不够,承接主体相对比较单一.此外,目前作为承接主体的社会组织大多数规模不大,无法承接服务范围大的服务项目.另外基金会、非营利组织等社会力量还未广泛地参与到购买服务的活动中来.
3.制度建设不完善.目前各地的实践中,在预算管理、资金管理、绩效管理这些方面的监管机制已经比较完善.但在具体的过程管理方面的监管机制还不成熟,表现在以下几个方面：一是承接主体的选择机制不规范.目前的实践中对承接主体的遴选标准还不够细致、具体.合同中对双方责任义务、过失责任等方面的条款仍不明确.二是评价的专业性有待提高.由于服务类产品是无形的,在制定采购目录的表述时大多也还比较模糊,分类上也比较笼统,对具体的项目和项目的名称没有清楚的描述.概念上的模糊在一定程度上限制了评估时的专业性,使得对服务类产品的评估标准也相应较为模糊,对实际执行时的标准和方法都没有相应清晰的规定.加之目前购买的专家团队中依然是货物类、工程类的专家居多,这就导致在实践中很难针对具体的项目配备专业化的专家力量,服务类的专家匮乏.三是公共服务项目的预算透明度不足.目前,各级政府虽然已经将这部分经费列入专项资金,但没有及时向社会公布,造成了信息不对称,财政预算情况不透明,这使得公共服务的承接主体无法及时准确地了解公共服务数量、内容以和具体要求,同时也不利于社会公民对项目运作过程的监督.就目前的情况来看,我国需要进一步完善监管评估机制,做到精细化管理.
四、政策建议
(一)细化采购标准
细化购买服务的概念,明确到底什么是服务,各类服务的范围包括哪些.在对服务这类无形产品制定采购标准时,需要先对影响质量的因素进行分解,再对这些影响因素进行测算,通过调查研究或者实测等手段确立科学合理的指标要求.另外,由于服务类需求的动态性,还应定期对各项服务的需求进行测查,及时调整购买标准.
(二)大力培养承接主体
公共服务具有特殊性,市场上没有天然的服务主体.因此,政府需要培育公共服务的承接主体.我国政府购买公共服务的承接主体主要是社会组织,但当前社会组织等市场主体整体发展水平不高,且多数规模较小,承接服务和筹集社会资金的能力不足.应注重承接主体的培养,加强对各类社会力量的培育,培养中小型市场主体,制定资金、税收等多种优惠政策来支持其发展,积极推动政府购买服务供给市场的发展.同时学习西方国家经验,与已注册的慈善机构、非营利组织、协会、自助团体、社区团体以及社会企业等各类市场主体紧合作.引导服务机构按照公益性原则组织实施服务,通过各种创新措施大力培育各类市场主体,促进各类社会力量成熟发展.
(三)完善法律体系
建立健全政府购买公共服务的法律体系是完善政府购买公共服务监管机制的基础和保障,也是顶层设计的重要环节.完善的法律制度有助于提升购买的规范性和透明度,更好地保障政府购买行为的“公共性”原则的实现.从层面来讲,可以颁布《政府购买公共服务法》.从整体上对政府购买公共服务做出规划和指导意见,并允许各地方政府根据实际情况制定相应的地方性法规.各地方以《政府购买公共服务法》为指导,出台政府购买公共服务实施细则或配套措施.进一步规范政府购买公共服务主体及职责,购买公共服务的范围和程序,财政资金管理和使用方式,承接主体准入资质,服务绩效评价与监督管理等.完善的法律法规可以为购买行为提供强有力的保障,既防止政府滥用职权,又抑制承接主体的不良行为.同时在双方出现纠纷时提供公平、公正的解决途径,让整个购买流程有理可依、有据可循.
[项目来源：2016年北京市大学生实培计划项目资助]
注释：
周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理,2010(6):13-18
2013年3月,国务院下达《国务院机构改革和职能转变方案》,要求处理好政府与市场之间的关系,简政放权.通过建立文化馆、图书馆、博物馆等公共文化基础设施丰富人民群众的精神文化生活.鼓励民间资本参与公益性文化服务的供给.
2012年11月,民政部、财政部联合印发《关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发〔2012〕196号）,强调了政府购买社会工作服务的重要性和紧迫性,要求以满足人民最基本、最紧要的需求为原则,不断健全购买机制、加强监管.2012年12月,民政部下发《关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》（民发〔2012〕233号）,坚持以人为本,充分发挥社会力量在救助服务中的作用,提供专业的救治服务.从政策、资金、技术等方面加大社会力量参与救助服务的支持力度.2012年12月,人力资源和社会保障部、财政部联合印发《关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》（人社部发〔2012〕103号）建立公共就业服务机构,明确其职责.完善经费管理、绩效管理机制,提高专业化、信息化水平.2013年1月,印发《“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》（文公共发〔2013〕3号）,通过建立文化馆、图书馆、博物馆等公共文化基础设施丰富人民群众的精神文化生活.鼓励民间资本参与公益性文化服务的供给.
基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务
农村留守儿童关爱保护、基本殡葬服务、优待抚恤、退役军人安置、重点优抚对象集中供养
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（作者单位：首都经济贸易大学财税学院 北京 100070）
[作者简介：付诗文（1994—）,女,北京人,首都经济贸易大学财税学院硕士研究生.]
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