公共性：地方政府耕地保护的价值追求,本文是关于地方政府硕士学位毕业论文范文与耕地保护和价值追求和政府有关学士学位论文范文.
地方政府论文参考文献：
李国敏
（湖北大学商学院,湖北武汉４３００６２）
摘 要：基于耕地所具有的公共物品属性,地方政府的耕地保护过程理应具有公共性.但由于地方政府对土地财政的过度依赖,在利益上与政府进行博弈,对村民保护耕地的行为缺乏激励机制等原因,致使地方政府在耕地保护过程中公共性缺失.为此,在耕地保护过程中,地方政府应秉持公共性之责,坚守公共利益价值取向的底线,拓宽地方财政收入的渠道,协调与政府的“府际关系”,提升耕地政策的执行力,提高村民保护耕地的积极性,以便切实有效地保护稀缺的耕地资源,促进社会经济生态的可持续发展.
关键词：地方政府；耕地保护；公共性
中图分类号：Ｆ３０１．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－３２４０（２０１７）０３－００５６－0６
耕地是人类食物之源,是社会生产生活的物质资料,亦是人类社会可持续发展的基础性条件.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（２０１６ 年－２０２０ 年）明确指出：在今后的五年中“要坚持最严格的耕地保护制度,坚守耕地红线……坚持最严格的节约用地制度,调整建设用地结构……推进城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦,严格控制农村集体建设用地规模.”然而,在如此严厉的耕地保护制度下,中国耕地呈现出数量基本平衡下的质量持续下滑,严重危及国家粮食生态安全,危及社会稳定与可持续发展.究其原因,主要是耕地保护主体———地方政府在耕地保护的行政中公共性缺失,致使社会责任与权利分配不公,导致耕地保护不力.为此,本文力图剖析地方政府在耕地保护过程中公共性缺失的表现及其原因,并提出地方政府在耕地保护过程中回归公共性的实现路径,以期为政府在耕地保护中的决策提供参考.
一、耕地公共物品属性与政府公共性
１．政府的公共性及内涵
“公共性”这一概念,已被学界广泛地运用于多个哲学社会科学领域,尽管在不同学科领域所表达的内涵存在差别,但作为其“公共利益需要”的本质内涵并没有差别.学者们从不同的角度对其进行解释,如：阿伦特认为,公共政治领域是一个行动领域……这样,通过行动和语言,在人与人之间就形成了一个世界,这个世界即为公共性.[1]哈贝马斯将“公共领域”与“公共性”看作是一对同质的概念,[２]罗尔斯则将“公共性”解释为“公共理性”,“尤须认识到,‘公共理性’的观念并不适于根本问题的所有政治讨论,而只适于讨论那些所谓公共政治论坛的问题”.[３]弗雷德里克森则强调“公共性”概念涉及政治领域的基本问题———公共利益,通常被认为是“政治”和“政府”的同根代名词,[４]即“公共性”就是“政治”或“政府”的最终旨归.但在公共行政领域,学者们在公共性和公共行政的关系方面逐渐形成基本共识,即“公共性是公共行政的本质属性,维护和增进公共利益是公共行政的旨归.”[５]在此基础上,学者们指明了“公共性”是政府行政活动本体论的基本前提,也是政府行政活动认识论的检验反思条件,[６]即“公共性”被看作是政府的第一属性,政府行政的本质就是“公共性”.[７]也正是如此,行政的主要特性都来源于政府的公共性本质.此外,从学界对政府的本质和职能的研究来看,“公共性”已被作为讨论现代政府职能及其目标追求的一种理论分析范式,并被运行于规范政府的代行公民权力行为,力求最大程度地体现公民的共同意志和增进公民的共同福祉.”[８]综合学者的观点,可以将公共性定义为：国家公共部门的主体———政府为了最大程度体现公民的共同意志和增进社会的共同福祉这一公共利益的需要,而在行使公共权力的过程中,理由积极承担处理公共事务、提供公共物品与服务以及塑造公民公共精神等方面责任的基本属性,[９]其目的是解决公共需要问题、维护公共利益下的社会公平与正义.在此定义基础上,可将公共性的基本内涵概括为：“公共性”要求政府及行政过程应以公共利益为旨归,负责任地提供基本公共物品与服务,积极地鼓励公民的有序参与,从而保障社会公平下的社会效率的提高.
２．耕地及耕地保护具有公共物品属性
作为人类衣食之源、发展之本的耕地资源,对人类生存发展的贡献是其他生产要素所无法替代的.众所周知,耕地资源天然具有的粮食生产、生态保持和社会保障等多项功能,是大自然对人类社会的“恩赐”,理应属于人类所共享的公共财富.尽管耕地的某些功能为社会所有人所共享,是社会共同的财富,但由于耕地资源作为财产性自然资源,受地域和权属关系的影响,其经济产出功能的所属依然具有强烈的非排他性.也就是说,在国家和社会持续发展的层面上,耕地及耕地保护只是具有准公共物品属性,并非为纯公共物品.当然,在现实中,尽管耕地是当代人和后代人所共有的财产,但在人口增长和消费升级以及城市化发展的背景下,耕地数量和质量的持续下降,使得耕地的利用发展在当代人与后代人之间存在着实质性的竞争问题,即当代人对耕地资源的过度利用开发以及浪费,势必会减少后代人对耕地功能拥有和使用的正常权利,严重影响后代人生存发展的基础性条件,从而形成耕地资源利用权利的代际不公平.所以,耕地资源开发利用不仅要考虑当代人的利益,而且更要注重维护后代人的权利,避免耕地资源开发利用在代际之间发生“公共牧地悲剧”,从而严重危及后代人乃至社会的可持续发展.可见,耕地及耕地保护具有公共物品属性,关乎国家粮食生态安全和社会稳定,具有社会公共利益的价值取向.
３．耕地公共物品属性与政府“公共性”价值追求的契合
按照公共物品理论和政府职能理论,作为耕地保护的直接实践者———地方政府在耕地保护的过程中,应该坚持公共性,严格执行政府的耕地保护政策,以广大人民的公共利益为旨归,切实承担耕地保护的责任,尤其要从社会正义的角度,保障土地红利的公平分配,制定完善的耕地保护制度,充分调动村集体及其村民的积极性,积极参与到耕地保护的行动中.当然,地方政府成为促进耕地保护首要的责任主体,是耕地公共物品属性和政府公共性共同作用的结果.这是因为：一方面,按照公共物品理论,对于耕地及耕地保护这一准公共物品,地方政府理应承担其耕地保护的首要责任,保证耕地数量质量满足人类社会生存发展的需要；另一方面,政府及其行政的公共性属性,要求地方政府应以增进社会共同福祉为旨归,必须承担起耕地保护的重任,要在耕地保护制度制定上体现公平,也要促进村民积极参与耕地保护.也就是说,地方政府作为该地区社会的集中代表,是社会公权力的实施者,也是耕地保护及其监管的直接责任人,应代表社会对耕地实施最为严格保护,尤其要以其特有的权威和能力,担负起耕地保护的职责,缓解耕地数量基本平衡下的质量严重下滑的格局,真正地保守１８ 亿亩耕地红线.可见,公共性是地方政府耕地保护的理论“元点”,也是地方政府的行政指向和现实价值追求.
二、地方政府耕地保护中公共性缺失的表现及原因分析
１．地方政府耕地保护中公共性缺失的表现
在国际粮食市场日益成熟的背景下,由于复杂的国内及国际环境影响,中国依然只能主要依靠自身国内的耕地生产能力,保障其粮食安全,这是唯一的理性而现实的选择.也正是这个原因,中国政府采取了最严格的耕地保护政策,以保证国家粮食安全.但是,在地方政府自身利益和政绩以及“ＧＤＰ”主义的驱动下,作为耕地保护首要责任主体的地方政府,并无愿意承担耕地保护的责任和义务,而是在执行耕地保护政策的过程中,尽力寻找政策原有的缺陷或漏洞,谋取其地方利益,从而严重地丧失政府耕地保护的公共性.具体表现为：
第一,在城市化进程中,地方政府主要通过征收的形式,将农村集体所有制土地转化为国家所有制土地,再通过开发、整理等方式将该国有土地进行储备,然后采用“招、拍、挂”等方式,将其投入到土地交易市场,并出让国有土地使用权而获取巨额的土地出让金（远大于征收的成本）.按相关法规的要求,土地出让金的３０％上缴政府,７０％归地方政府,专款专用于新耕地的开垦.也就是说,在理论上,地方政府从耕地占用中所获得的资金回报,本应该大量地用于耕地数量减少的回补、复垦和低等耕地的改良,但在实际中,多数地方政府往往将从耕地非农化中所获取的巨大收益,大量地用于改善基础设施等其他方面,以吸纳或换取项目等,增强其经济发展的动力,以期更好地服务于地方财政实力和政绩的提高,从而导致耕地保护及其政策实施严重乏力.
第二,在耕地保护的大环境下,多数地方政府在追求自身利益的同时,也开展了一系列耕地保护活动.但是,一方面,许多地方政府为了地方经济发展以及政绩的需要,多凭借供地的垄断权,违规违法占地、用地、批地等,甚至选择性或投机取巧地执行耕地保护政策,变相地采取“占大补小”、“占优补劣”、“占整补零”等方式占地,导致大量占用优质耕地被新增建设用地所占用.另一方面,在政府监管不力下,严重出现违法占用耕地成本过低、超额承担耕地保护社会成本补偿过低和推动耕地非农化收益过高的“两低一高”现象,从而形成耕地保护成本与收益“倒挂”的格局,严重挫伤相关耕地保护主体的积极性,最终使仅限于省域耕地占补平衡政策“异化”,形成耕地数量基本平衡下的质量严重下滑,使耕地保护政策严重偏离其初衷.
第三,在耕地保护过程中,地方政府往往不是尽责修补、完善政府耕地保护政策法规的缺陷或不足,而是采用了“上有政策、下有对策”方式,尽其所能地利用耕地保护政策法规的漏洞,实现其占用耕地、扩大“土地财政”的目的,如：常以“化整为零”的方式报批所需的建设用地；或绕过建设用地审批权限的限制,或在修编过程中少报、瞒报耕地或基本农田数量为建设用地扩张留有余地,等等.此外,不少地方政府借发展之名行违规占地之实,即为了拓展招商引资,很少顾及项目是否有利于社会经济政治生态的可持续发展,而一味采取降低土地出让价的方式,以牺牲耕地为代价换取资金与项目,造成许多科技园、产业园中基础设施及土地资源长期闲置而浪费,最终导致大量优质耕地被占用而浪费,严重危及国家粮食生态安全和社会稳定.
２．地方政府耕地保护中公共性缺失的原因
（１）地方政府过度依赖“土地财政”
耕地及耕地保护具有公共物品的属性,私人部门提供耕地保护的效率较低,理应需要借助于强有力的政府干预机制,加强对耕地保护的管控,防止耕地数量和质量的畸形下滑.但是,首先,耕地非农化的低成本、高收益助推地方政府的“土地财政”行为.在中国现行的耕地保护体制下,一方面,耕地保持收益远不济于耕地非农化收益,尤其是在耕地保持社会补偿严重不足下,耕地非农化可为地方政府带来巨额“土地财政”收入,形成地方政府意愿的选择性优势；另一方面,农村宅基地及其他废弃的非农用地的复垦成本高、收益低（复垦后只能用于收益率低下的农业生产）,且难以对地方及其政府形成突出的贡献,这就使得地方政府耕地非农化意愿强烈,而耕地保持以及宅基地等非农用地复垦意愿严重不足.其次,充沛的“土地财政”收益增强了地方政府的实力.中国“９４”分税制改革,并没有改变某些地方政府窘困的财政状况,尤其是税源丰富、稳定的地方主体税种（不动产税）严重缺位下,反而是地方政府陷入了事权多于财权的财税改革“陷阱”,造成其地方政府公共支出与服务的严重不足,但政府的“管理土地理念”向“经营土地理念”的畸形转换,似乎在给予地方政府经济发展“契机”的同时,也形成了以牺牲耕地保护为代价、以“土地财政”为主的新型地方政府运行模式,致使大量耕地非农化收益从政府体外循环进入到财政体内循环,这就使得耕地非农化严重偏离其耕地保护的原有意愿之轨迹,进而演化成增强地方财政实力的“土地财政”工具.此外,在中国地方政府除土地之外的财政收入并不充裕的现实下,依然要承担诸多的公共服务支出,这必然推动地方政府借助于耕地非农化收益,拓宽其财政收入渠道,使以“土地”换取“项目、投资、技术”的耕地非农化模式成为诸多地方政府的必然选择,[1０]形成耕地非农化的经济性诉求压倒了耕地保护的法律性要求,最终促成地方政府不惜牺牲粮食生态安全和社会稳定,极力推动耕地非农化以增强其经济实力.因此,在中国现行的耕地保护体制下,“理性和能力有限”的地方政府,常常在提供和管控耕地保护的同时,多基于自身利益考量,利用耕地非农化可获取巨额收益的契机,加快耕地非农化与“土地财政”模式的对接,从而形成地方政府过低依赖其“土地财政”效应,致使其耕地保护的公共性严重缺失,导致耕地保护乏力.
（２）地方政府与政府的利益博弈
在中国,与地方之间的耕地保护实际上是一种委托－*关系,即将耕地保护任务委托给地方政府,由地方政府接受耕地保护任务并具体实施,并接受政府的实时监管.然而,在这种耕地保护模式下,由于多基于国家层面的利益,保护耕地仍然是其最合理、最经济的选择,但地方政府出于自身利益的考量,耕地非农化下的财政实力提升成为其现实选择,这必然形成府级之间目标的不一致,致使两者在耕地保护过程中的实质是博弈关系.首先,政府间经济关系尤其是国家财税制度所规定的不同层级政府之间财权与事权的配置关系,影响着地方政府耕地政策执行的效果与行动逻辑.这种“府级”之间的理论逻辑,在地方财政的“吃紧”现实下,受目前“土地财政”主流观念的影响,地方政府往往致力于招商引资、基础设施建设等对拉动地方财税收入增长有利的领域,而乏力耕地保护政策的执行.这也就使得在耕地保护工作中,地方政府面对国家耕地保护的动员呈现出“应付了事”的行动状态,甚至出现“上有政策,下有对策”的政策执行异化现象.[1１]其次,各级地方政府是一个理性有限的“经济人”,对耕地保护过程中的自身利益追求上,同样遵循经济利益最大化目标原则,呈现出经济增长以及政绩显示至上的行为倾向,导致地方政府耕地保护职能设计与其经济增长、业绩显示的现实行为选择产生矛盾与冲突,形成地方政府行为目标选择与政府政策目标设计的博弈格局.基于这种理论与现实的冲突,尽管政府始终努力于完善土地市场规则,以实现耕地保护与经济发展的“双赢”目标,但泛于缺乏严格政府干预机制和完善的社会补偿机制,难以扭转地方政府注重耕地非农化收益的意念,必然弱化其耕地保护的责任和义务,致使地方政府对于的耕地政策会产生诸多的“选择性执行”、“曲解式执行”、“象征性执行”、“附加式执行”、“抵制式执行”等政策执行异化现象.所以,在耕地保护机制并不健全的实现下,由于政府与地方政府利益考量出发点的差异,不可避免地产生与地方“府级”之间多元化目标设计与行为选择冲突的博弈现象,导致地方政府耕地保护缺乏公共性.
（３）缺乏耕地保护激励机制
在中国土地公有制的前提下,作为耕地所有权人的村集体及村民,处于耕地保护政策体系的末端,是耕地保护的主要责任主体.在耕地非农化现实收益的激励下,由于耕地保护行为激励机制的不完善或缺位缺乏,致使村集体及村民耕地保护的积极性和参与度并不高.首先,村集体及村民既是耕地所有权主体,也是法定的耕地保护微观主体,理应承担和享有耕地保护的责任和权利,但在耕地保护外部收益难以完整体现于市场的现实下,村集体及村民实质上是在超额地承担耕地多功能价值保护的社会成本.这在社会补偿机制不健全的格局下,由于政府转移支付不足,村集体及村民耕地保护的社会成本并未得到相应的补偿,致使其耕地保护积极性严重受挫,进而使村集体及村民基于理性经济人的价值取向,倾向于低成本、高收益的耕地非农化意愿,而无意于耕地保持.[1２]其次,在中国,一是农产品体系并没有完全理顺、甚至低于其实际生产成本,而且农产品国际化市场的形成,使得农产品上升空间非常有限,尤其是受人力成本上涨、自然灾害等影响,农业生产成本日益增多,还会使农产品生产成本继续上升；二是城市化背景下农村劳动力外流,推动农村劳动力机会成本的快速上涨,致使农产品生产成本将呈现继续增加态势；三是在人均耕地面积较小的现实下,按现在农村集体承包方式,单纯依靠耕种其拥有的耕地,基本上难以实现农民收入的大幅增长；再次,从现实收益来看,一是耕地非农化比耕地保持更能给耕地所有权主体———村集体及村民带来丰裕的现实收益,尤其是受耕地公有制下农村集体承包制具有承包期的影响,村民个体更愿意获取现实收益而倾向于耕地的非农化；二是由于疏于对耕地非农化补偿资金的监管,造成许多地方政府把耕地非农化所获得的巨额收益,挪用于推动经济发展的其他方面,而不是用于耕地功能减少的回补、复垦和低等耕地的改良,造成地方政府耕地非农化意愿强烈.所以,这在耕地保持的经济收益低下,由于耕地保护激励机制的缺乏,致使作为理性经济人的地方政府和村集体及村民趋向于追求私人收益最大化,愿意实施耕地非农化,而失去耕地保护动力.
总之,由于耕地利用存在的较大比较效益差,耕地保护所有权主体（村集体及村民）和地方政府产生了行为与利益的分化,一方面地方政府多地基于自身利益的考量,去认识和理解耕地保护,并为积极地鼓励村民参与耕地保护,另一方面村民追求自身经济利益的最大化,对于耕地保护的参与度不高,进而导致地方政府耕地保护实践缺失公共性———促进耕地保护的激励机制.
三、地方政府在耕地保护中实现公共性的路径
１．消减地方政府对土地财政的依赖性
要消减地方政府对土地财政的依赖性,必须培育稳定而可靠的地方财政收入来源,保障地方有充足的可支配财力.这需要从三个方面进行改革：第一,全面进行财税体制改革,建立累进制土地资源物业税,抑制商用建设用地或耕地非农化的畸形需求,从根本上缓解耕地保护压力,同时,也解决地方基础设施建设所需财政“吃紧”的问题,消减地方政府非农化倾向及违规占地的行为选择；第二,在新一轮分税改革中,应建立激励相容机制,加强地方主税种体制的建设与完善,逐步降低地方政府对土地财政的依赖,形成良好的“以地养地”资金良性循环模式；第三,加强基于耕地保护的累进土地资源物业税等财政资金使用管理,做实精细化的公共财政体系,让耕地保护的有限资金在保障公共服务供给和基础设施建设中发挥更大作用.也只有这样,地方政府才会在重视耕地的经济产出价值的同时,更为关注耕地的生态价值和社会保障功能所产生的社会外部收益,从而强化政府依法保护耕地的责任与义务.[1３]
２．协调修正与地方的“府际”关系
按照“府级”关系理论,地方政府应严格执行政府之政策,并力所能及完善弥补政策之缺陷,使政策能在实践中得以修补完善,政府应帮助地方政府认识理解其政策的目标和意图,以便地方政府更准确地把握政策方向.但是,在耕地保护政策实施过程中,地方政府选择性执行的耕地保护政策,出现地方政府与政府在利益上存在偏离正常“府级”关系的博弈,导致地方政府耕地保护的行为选择与政策目标设计不一致,从而使地方政府耕地保护行政公共性缺失,导致耕地保护不力.这就需要,一方面,加强顶层设计,使各级政府围绕公共性,落实政府间责任、事权和财权,真正地把公共权力的配置和运用与耕地保护密切联系起来,将各方面元素聚焦到政府所立足的公共利益之上；另一方面,地方政府在耕地保护的过程中,应坚守公共利益的价值取向,根据责权利对等的原则,构建耕地非农化完全价值补偿与分配机制,明确其在耕地保护中的主体责任.此外,地方政府应从全局出发,认真贯彻落实的耕地保护政策,并制定相关的配套制度,逐步完善现有的耕地保护制度体系,形成管束耕地非农化过程的经济行为和利益主体相互关联的行为规则,促进地方政府耕地政策执行的制度化,提升耕地政策的执行效能,避免执行异化.
３．健全地方政府对耕地保护的激励机制
按照公共行政理论,在政府公共行政的过程中,公民的广泛参与,不仅有助于促进政府公共行政效率的提高,促进政府公共服务的改进,而且可以有效防止“公权”滥用,彰显政府行政的公共性.也就是说,在保护耕地过程中,还必须提高耕地保护过程中村集体及村民的参与热情,使公众广泛参与耕地保护,从而凸显政府耕地保护的公共性.因此,一方面,地方政府作为社会分配正义的主导者,应促进耕地保护下的公共利益最大化———“藏富于民”,实现最广大人民群众的最大幸福.这就要求,地方政府应明晰耕地产权,加大耕地保护的社会补偿力度,提高公众耕地保护的积极性.另一方面,地方政府应积极培育村民的参与意识,推动耕地保护的参与式治理.具体来说,一是通过制定相应的法律法规,赋权给那些与耕地保护具有利害关系的个人或组织,扩大其参与耕地保护的决策过程；二是满足耕地保护利害相关人的要求,强调利益相关人对等的权利和责任,承担相应的责任和义务.三是强调地方政府与村民在耕地保护中的合作治理,地方政府与村民在耕地保护中应建立良性互动的合作关系,地方政府应邀请村民代表参加耕地政策的决策过程并监督耕地政策的实施,从而确保耕地保护政策的平稳运行.
结语
伴随人口快速增长以及城市化进程的加快,本已稀缺的耕地的快速非农化,导致耕地数量和质量日渐下滑,严重危及国家粮食生态安全和社会稳定.基于这事实,政府采取作为严格的耕地保护政策措施,但并没有完全遏制住耕地数量和质量的持续快速减少,尤其是耕地质量.尽管其主要原因之一可归于耕地保护行政公共性严重缺失,致使地方政府在巨大的耕地非农化利益驱动下,大多基于自身利益的考量而与政府展开利益博弈,使得耕地以数量减少为主逐渐演变到以质量日渐下滑为主,最终导致耕地保护乏力.这就需要地方政府秉持公共性的理念,按照社会公共利益的要求,制定并严格执行以公共利益为核心价值基础、具备公共性内涵的耕地保护制度,协调相应利害关系人的利益关系,从而提高公众参与耕地保护的积极性,进而切实有效地保护稀缺的耕地资源,造福子孙后代.
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［责任编校：唐鑫］
上文总结,这是关于耕地保护和价值追求和政府方面的相关大学硕士和地方政府本科毕业论文以及相关地方政府论文开题报告范文和职称论文写作参考文献资料.
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